قانونی روی کاغذ، سامانه نیمهجان املاک
حجت بینآبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی: قانون اصلاح موادی از قانون مالیاتهای مستقیم (مشهور به قانون مالیاتهای مستقیم) با اهدافی نظیر مهار سفتهبازی در بازار مسکن، آزادسازی واحدهای مسکونی خالی و افزایش عرضه در بازار اجاره، در آذرماه ۱۳۹۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. با این حال ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی در چهار سال گذشته نشان میدهد این قانون آنچنان که باید به مرحله اجرای کامل و اثرگذار نرسیده است. به نظر میرسد چالش اصلی نه در ذات قانون، بلکه در ناتوانی نظام اجرایی کشور برای هماهنگی، تعامل و انجام تکالیف قانونی در راستای یک هدف کلان ملی نهفته است.
سامانه ملی اسکان و املاک؛ ستون فرسوده قانون
پایه و اساس شناسایی خانههای خالی و اجرای این قانون، سامانه ملی اسکان و املاک است. این سامانه قرار بود با ثبت اطلاعات مالکیت و سکونت، به عنوان مرجع موثقی برای برنامهریزیهای حوزه مسکن، شهرسازی، مالیات و حتی سیاستهای حمایتی شناخته شود اما در عمل، تکمیل این سامانه با چالشهای جدی مواجه شد.
در سالهای نخست، فراخوان خوداظهاری با وجود آماده نبودن زیرساختهای فنی سامانه، منجر به ناتوانی در صحتسنجی اطلاعات و زمانبندی نامناسب شد که نتیجهای جز ایجاد بیاعتمادی و سردرگمی مردم نداشت. ایرادات فنی، کاربرپسند نبودن سیستم (عدم جذابیت بصری و فنی) و فقدان اطلاعات اولیه قابل اعتماد، باعث شد فرآیند از همان ابتدا با کندی و ناکارآمدی مواجه شود.
یکی از عمیقترین موانع اجرای این قانون، وجود اختلافات و عدم همکاری موثر بین دستگاههای مسوول بود. دو نهاد کلیدی وزارت راه و شهرسازی و سازمان ثبت احوال کشور در مورد مرجع اصلی ثبت و استعلام اطلاعات سکونت شهروندان دچار اختلاف نظر شدید شدند. این اختلاف نهادی منجر به ایجاد سامانههای موازی و سردرگمی سایر دستگاههای خدمترسان (مانند بانکها، بیمهها و آموزش و پرورش) در زمینه منبع استعلام آدرس شد. در نتیجه ضمانت اجرای اصلی قانون (یعنی منوط کردن دریافت خدمات به ثبت آدرس در سامانه) برای سالها مسکوت ماند.
در حوزه مالکیت نیز سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و شهرداریها به عنوان دارندگان اصلی اطلاعات، همکاری لازم را برای بهروزرسانی و ارائه دادههای مالکیتی به سامانه مذکور انجام ندادند. افزون بر این، حجم بالای املاک فاقد سند تکبرگ (مانند ارثیها یا املاک قدیمی) نیز بر پیچیدگی موضوع افزود. کارگروه تعاملپذیری دولت الکترونیک نیز که میتوانست با استفاده از اختیارات قانونی خود پلی برای رفع این تعارضات باشد، در این زمینه منفعل عمل کرد و نتوانست مصوبات الزامآوری را اجرایی کند.
براساس بررسیهای به عمل آمده، به منظور خروج از این بنبست اجرایی و حرکت به سمت اجرای کامل و عادلانه قانون مذکور، پنج پیشنهاد سیاستی کلیدی به شرح ذیل پیشنهاد میشود:
تمرکز بر تکمیل سامانه با ابزارهای تدریجی: باید پذیرفت که تا زمان تکمیل حداقلی اطلاعات سامانه، اعمال مالیات به صورت گسترده تنها به افزایش اعتراضات و بار کاری دستگاههای حل اختلاف منجر میشود. لذا اولویت مطلق باید روی تکمیل سامانه، ابتدا از طریق اقامتگاههای اصلی و سپس اقامتگاههای فرعی و اطلاعات مالکیتی کارسازی شود. ابزار اصلی این کار نیز باید ضمانتهای اجرایی تدریجی قانون در نظر گرفته شود.
اجبار دستگاههای اجرایی به همکاری از طریق قانون و نظارت: ضروری است با مصوبه یا دستورالعمل قدرتمندی، هرگونه ابهام درباره مرجع واحد ثبت و استعلام (سامانه وزارت راه و شهرسازی) برطرف و از ایجاد سامانههای موازی ممانعت شود. کارگروه تعاملپذیری دولت الکترونیک باید با بازنگری مصوبات خود، دستگاههایی مانند سازمان ثبت اسناد و شهرداریها را ملزم به ارائه برخط و یکپارچه اطلاعات مالکیتی کند و بر اجرای آن نظارت جدی داشته باشد. مجلس شورای اسلامی نیز باید نظارت خود بر این کارگروه و دستگاههای متخلف را تشدید کند.
اعمال گامبهگام ضمانتهای اجرایی: ضمانتهای اجرایی قانون نباید یکباره اعمال شوند. ابتدا باید با اتمام مهلتهای مقرر، اخطارهای لازم از طریق پیامک و نامه صادر شود، در گام بعدی اعمال بالاترین تعرفه برق برای واحدهای فاقد ثبت یا دارای اطلاعات متناقض میتواند به عنوان محرک قویتری تلقی شود. سرانجام و پس از اطمینان نسبی از صحت اطلاعات، اعمال مالیات بر خانههای خالی آغاز میشود. این روند تدریجی هم به شهروندان فرصت اصلاح اطلاعات میدهد و هم مشروعیت اقدام دولت را افزایش میدهد.
ایجاد انگیزه برای ثبت اطلاعات صحیح: علاوه بر تهدید (مانند بالاترین تعرفه برق)، میتوان با ایجاد مزیت برای استفاده از سامانه، مردم را به ثبت اطلاعات دقیق ترغیب کرد. برای مثال میتوان دریافت برخی خدمات سریعتر اداری، تسهیلات بانکی یا حتی یارانههای هدفمند را منوط به داشتن سابقه ثبت دقیق در این سامانه کرد. این رویکرد، نگرش مردم به سامانه را از یک ابزار مالیاتی صرف به یک ابزار خدماتی تغییر میدهد.
رهبری و هماهنگی فرادستگاهی: تجربه چهار سال گذشته نشان داده که دستگاهها به صورت جزیرهای و بدون انگیزه و توان کافی، این قانون را پیش نمیبرند. نیاز به یک مدیریت هماهنگ کننده قوی در سطح بالای اجرایی کشور احساس میشود که با اختیارات کافی، بر اجرای همزمان و منسجم تکالیف همه دستگاهها نظارت کند و مانع از پاسکاری مسوولیت شود.
در پایان باید اظهار داشت، قانون مالیات بر خانههای خالی در صورت اجرای کامل میتواند ابزاری موثر برای تنظیم بازار مسکن شناخته شود اما اجرای آن منوط به ایجاد یک زیرساخت اطلاعاتی دقیق و هماهنگی بیچونوچرای دستگاههای اجرایی است. تا زمانی که سامانه ملی اسکان و املاک به دلیل تعارضات نهادی و عدم همکاری دستگاهها ناقص بماند، هر اقدام عجولانهای برای وصول مالیات نه تنها به هدف خود نمیرسد، بلکه به بیاعتمادی بیشتر شهروندان و افزایش حاشیهها منجر خواهد شد. دولت و مجلس باید اراده سیاسی خود را با ارائه راهکارهای عملیاتی مبتنی بر نظارت قوی، اجبار به همکاری و اعمال تدریجی ضمانتهای اجرایی نشان دهند. تنها در این صورت است که میتوان امیدوار بود سکوت خانههای خالی، به نفع تخصیص عادلانهتر منابع مسکن شکسته شود.
