چالش ها و مشکلات بودجه ICT

بهمن برزگر*- ۱- در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ با حذف تبصره‌های بودجه هیچ نهاد متمرکزی برای هدایت بودجه و برنامه فناوری اطلاعات پیش‌بینی نشده است .

در قوانین بودجه سالیانه دو اختیار از طرف مجلس اخذ می‌شود تا در اجرای وظایف دستگاهها مورد استفاده قرار گیرد . یکی اجازه هزینه کردن اعتبارات مشخص شده در قانون بودجه است که براساس شرح وظایف مصوب دستگاه ها مبتنی بر قوانین دائمی یا اساسنامه و یا سایر مقررات انجام می‌شود و دیگری کسب اختیارات ویژه است در مواردی که قوانین دائمی در یک موضوع خاص وجود نداشته باشد و نیاز باشد تا در کشور طرح یا پروژه ای بر اساس برنامه پنج ساله شکل گیرد و اجرا شود.

در رابطه با فناوری اطلاعات بر حسب اتفاق آنچه بیشتر از همه اهمیت داشت مبحث اجازه مجلس به دولت برای ورود به فناوری اطلاعات توسط بعضی از دستگاهها برای هدایت و مدیریت کلان آن بوده و البته اختصاص بودجه هم اهمیت داشت اما اولویت آن همواره طی سالهای اخیر کمتر بوده است . کما اینکه توفیق نسبی تکفا نه به دلیل منابع مالی آن ، بلکه بدلیل اختیاری که در قالب بند “د” تبصره ۹ قانون بودجه سال ۸۲ و یا سایر بندهای مرتبط در سالهای دیگر حاصل شده است بوده است . در قالب تبصره‌های بودجه عملاً خلاء قانونی و تداخل وظایف دستگاهها به نحوی پوشش داده میشد .

۲- وجود تبصره‌های بودجه در بخش ارتباطات همواره امکان شفاف‌تر شدن بودجه را فراهم می‌نمود بدین نحو که در صورت نیاز بخش به بودجه‌های جاری وعمرانی که در قالب تامین بودجه از منابع عمومی ممکن نبود در قالب یک تبصره مبالغی از دستگاههای داخلی بخش به خزانه واریز می‌گردید و تقریباً‌معادل آن در قالب ردیف‌های هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه ای در اختیار دستگاه قرار می‌گرفت . با حدف تبصره‌ها عملاً‌ این شفافیت در حوزه ارتباطات نیز از بین رفته است و با وجود اینکه بخش زیادی از منابع سرمایه‌ای بخش در قسمت ردیف‌های متفرقه پیش‌بینی شده است اما بدلیل شفاف نبودن محل تامین و هزینه آنها از منابع داخلی بخش چه بسا منابع بخش به درستی مورد استفاده قرار نگیرد و یا اینکه تخصیص‌ کامل اعتبارات انجام نپذیرد و به بخش پرداخت نگردد .

۳ – همواره درآمد پیش‌بینی است و امکان عدم تحقق آن وجود دارد اما چنانچه هزینه‌ای پیش‌بینی شود عملاً‌دستگاه اجرایی مبتنی بر آن برای خود تعهد پرداخت ایجاد می‌نمایند . یکی از منابع درآمدی دولت از بخش ارتباطات بحث حق‌الامتیاز است که از شرکتهای خصوصی مانند ایرانسل اخذ می‌شود ، ( موضوع ردیف درآمدی ۱۳۰۴۰۴ به مبلغ ۲۷۰۰ میلیارد ریال ) . در زمینه تحقق این درآمد تردید وجود دارد زیرا عملکرد سال قبل ( سال ۱۳۸۶ ) بودجه نشان می‌دهد که تا حصول این رقم فاصله زیادی وجود دارد و از طرفی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مقدمات لازم برای فعالیت بخش غیردولتی را به درستی فراهم نمی‌نماید و ممکن است به رغم سپردن تضامین بخش خصوصی این مهم محقق نشود . از سویی دیگر در وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات هیچگاه همت لازم برای اخذ این حقوق دولت وجود نداشته است . بررسی عملکرد سالهای قبل این دستگاه نمایانگر این امر است که بدلیل وصول راحت پول از مردم در قالب فعالیت‌های شرکتهای مخابرات در وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات اقدام بنیادی برای کسب درآمد از راه سخت‌تر مانند مهیا کردن فعالیت بخش غیردولتی کمتر مورد توجه قرار گرفته است .

۴ – در قسمت ردیف‌های متفرقه مجموعاً‌ برای مرکز تحقیقات مخابرات ایران ۷۶۰ میلیارد ریال اعتبار جاری و عمرانی و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ۴۰۰ میلیارد ریال اعتبار جاری وعمرانی ( با لحاظ مبالغ پیش‌بینی شده در سایر بخشهای بودجه ۴۸۰ میلیارد ریال ) پیش‌بینی شده است . بررسی عملکرد سالهای اخیر نشان می‌دهد که این دستگاهها بدلیل صعف ساختاری و مدیریتی توانایی لازم برای هزینه کرد این اعتبارات در راستای اهداف تعریف شده را ندارند و چه بسا این منابع در مسیر درست هزینه نشود . به تعبیری ظرفیت هزینه کردن این دستگاه بسیار پایین تر از این ارقام می‌باشد .با توجه به این مهم که هم در حوزه تنظیم مقررات و هم در پژوهش کارها و فعالیتهای زیادی برای انجام وجود دارد که چه بسا این اعتبارات هم کفایت موضوع را نداشته باشد لذا ضروری است تا راهکار اجرایی مشخصی توسط دولا و یا مجلس برای هر چه پویا نمودن و فعال کردن این دو مهم صورت پذیرد.

۵- در بخش فناوری اطلاعات سایر دستگاههای اجرایی کشور عملاً‌ تغییری در رویکرد نحوه هزینه وجود ندارد بلکه عمدتاً‌ پروژه‌ها و طرحهایی که در قالب طرح تکفا برای ۱۹ دستگاه اجرایی در قسمت طرحهای

پژوهشی در نظر گرفته شده بود تداوم یافته‌اند . نکته قابل تامل در بودجه سال ۸۷ نبود سازوکار مدیریت واحد بر منابع پیش‌بینی شده برای فناوری اطلاعات می‌باشد .

۶ – در پیوست ۱ لایحه بودجه سال ۸۷ ، در حوزه فناوری اطلاعات منابعی برای طرحهای عمرانی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در قسمت دولت الکترونیکی پیش‌بینی شده است که به نظر می‌رسد انجام این وظیفه از عهده وزارت خارج است( طرحهای عمرانی به شماره طبقه‌بندی ۴۰۸۱۲۰۰۲ ، ۴۰۸۱۲۰۰۳ ، ۴۰۸۱۲۰۰۴ ) و بر اثر ابلاغیه ریاست جمهوری به معاونت توسعه و مدیریت منابع انسانی این وظیفه در حوزه آن معاونت می گنجد .

با عنایت به موارد پیش‌گفته در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ برای توسعه فناوری اطلاعات تصمیم خاصی گرفته نشده است و به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نیز اختیاری داده نشده است .

در ادامه مقاله بودجه سال ۱۳۸۷ بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات از نظر درآمد ، هزینه و منابع ، مصارف مورد بررسی قرار می‌گیرد .
درآمد :

۱- درآمد عمومی

درآمدهایی که در بخش از طرق مختلف کسب می‌گردد و به خزانه کشور واریز می‌گردد دارای ماهیتهای متفاوتی است. برخی از درآمدها با عنوان مالیات و سود سهام دولت از شرکتها اخذ می‌گردد و برخی نیز ناشی از حق حاکمیت دولت است که توسط وزارت اعمال می‌شود . در سالهای اخیر پرداختهایی با عنوان تکلیفی تعریف شده است که کسری منابع و درآمدهای کشور را از طریق دریافت بیشتری از شرکتهای سودده ماننده ارتباطات بسیار جبران می‌شود .

عناوین و مبالغ این درآمدها که توسط بخش دریافت و به خزانه کشور واریز می‌گردد به شرح ذیل است .
جدول شماره ۱- مبالغ پرداختی به خزانه

مجموع درآمدهای حاصل بیش از ۲۱۰۰۰ میلیارد ریال می‌باشد که مجموعه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات متعهد به دریافت آن و واریز به خزانه می‌باشند .
۲- درآمد از محل فعالیتهای شرکتهای بخش

از مجموع ۳۷ شرکت زیرمجموعه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات ۲ شرکت پست جمهوری اسلامی ایران و فناوری اطلاعات شرکتهای زیان ده می‌باشند و ۳۵ شرکت دیگر سودده هستند .

مجموعه درآمد شرکتهای بخش اعم از شرکتهای مخابراتی استانی و ارتباطات سیار و زیرساخت و مخابرات ایران رقم ۰۷۱/۵۷ میلیارد ریال پیش‌بینی شده است . شرکتهایی که دارای بالاترین درآمدها هستند عبارتند از
جدول شماره ۲- درآمد تعدادی از شرکتهای سودده بخش

لازم به یادآوری است که درآمد شرکت سهامی خدمات هوائی پست و مخابرات نیز به مبلغ حدود ۱۱۳ میلیارد ریال جزء درآمدهای شرکتهای سودده بخش لحاظ شده است .

از محل درآمدهای فوق ، هزینه‌های جاری واستهلاک و مالیات شرکت پرداخت شده،سود حاصل نیز به عنوان سهم سهام داران و یا اندوخته‌های سرمایه‌ای تقسیم می‌گردد .کل مالیات شرکتهای بخش رقم ۳۱۰۸ میلیارد ریال می‌باشد و کل هزینه‌های استهلاک که جزیی از هزینه‌ی شرکتها است رقم ۸۷۴/۸ میلیارد ریال برآورد شده است . سود سهام شرکتهای بخش بند رقم ۳۶۵۱ میلیارد ریال است .

نکته قابل تامل در درآمدهای بخش اختصاصی حدود ۵/۳۸ درصدی درآمدها به شرکت ارتباطات سیار است . متناسب به این اختصاص درآمد ، هزینه‌های این شرکت حدد ۶/۳۳ درصد از هزینه‌های کل شرکتهای را شامل می‌شود . در تحلیل بودجه از منظر دستگاهی به این موضوع بیشتر پرداخته می‌شود.
بودجه جاری (هزینه‌):

۱- هزینه‌ از محل منابع عمومی

کل هزینه‌های جاری مجموعه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات از محل منابع عمومی رقم ۰۲۵/۸۹ میلیارد ریال است که برای هزینه‌های پرسنلی و سایر هزینه‌های مرتبط دستگاههای حاکمیتی مانند ستاد وزارت ارتباطات و فناوری اطلاات ، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ، سازمان فضایی ایران صرف می‌شود .

ضمناً‌ از محل منابع عمومی در ردیف‌های متفرقه نیز برای مرکز تحقیقات مخابرات ایران ( ۶۰ میلیون ریال ) سازمان تنظیم مقررات وارتباطات رادیویی( ۷۵ میلیارد ریال ) ، سازمان فضایی ایران ( ۵۰ میلیارد ریال ) ، شرکت فناوری اطلاعات ، ( ۶۰ میلیارد ریال ) ، شرکتهای پست و هوایی پیام ( ۱۲۰ میلیارد ریال ) در نظر گرفته شده است که منبع این ارقام از طرف شرکتهای مخابراتی و همچنین حق امتیاز و حق فرکانس واریزی به خزانه تامین می‌شود و در مقابل درصدی از آن به دستگاههای بخش در قالب هزینه و یا تملک دارایی سرمایه ای اختصاص می‌یابد . بنابراین کل هزینه‌های جاری مجموعه دستگاههای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات از محل منابع عمومی رقمی حدود ۴۳۹ میلیارد ریال در نظر گرفته شده است بدون در نظر گرفتن هزینه دستگاههای از محل ردیف‌های متفرقه بودجه جاری (هزینه) وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان تنظیم مقررات وارتباطات رادیویی داری ۸ درصد و سازمان فضایی ایران دارای ۴ درصد نسبت به سال ۸۶ دارای رشد بوده‌اند .

ضمناً ‌برای اولین بار در لایحه بودجه سال ۸۷ ، برای مرکز تحقیقات مخابرات ایران و شرکت فناوری اطلاعات از محل منابع عمومی در قالب ردیف‌های متفرقه بودجه جاری (هزینه) پیش‌بینی شده است این بدان معناست که فرآیند تامین بودجه این دستگاهها که قبلاً‌از محل منابع داخلی شرکتهای مخابراتی بوده است در سال ۸۷ دچار تغییر شده و چون این دستگاه‌ها به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات وابسته‌اند لذا باید تامین منابع آنها نیز از بطور مستقیم از شرکتهای در حال واگذاری منتزع و از محل منابع عمومی در نظر گرفته شود نکته قابل توجه دیگر تامین هزینه‌های جاری دستگاه‌های زیان ده بخش ( شرکت پست و شرکت فناوری اطلاعات ) از محل ردیف‌های متفرقه است که به نظر می‌رسد ضروری است تا به نحوی مقطعی دیدن منابع اصلی برای اجرای فعالیتهای جاری و روزانه شرکتهای بخش تغییر کرده و با سازماندهی مجدد نسبت به پایدار کردن نحوه تامین هزینه‌های جاری که عمدتاٌ‌ هزینه‌های پرسنلی است اقدام شود .
۲- هزینه از محل منابع داخلی شرکتها

کل هزینه‌ شرکتهای سوده بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات مبلغ ۴۴۶۳۵ میلیارد ریال است این مبلغ ۷۷ درصد درآمدهای این شرکتها را شامل می‌شود . از این مبلغ ۸۸۷۴ میلیارد ریال مربوط به ذخیره استهلاک شرکت است که معادل ۸۸/۱۹ درصد از درآمدها است . بدین معنی که حدود ۲۰ درصد درآمد بخش بعنوان استهلاک بایستی دوباره سرمایه‌گذاری شود تا شرکتها توان ماندن وارایه فعالیت داشته باشند . در خیلی از موارد برخی از شرکتهای بدلیل نداشتن نقدینگی و عدم حصول درآمد پیش‌بینی شده عملاً‌ از ذخیره استهلاک در جهت هزینه‌های جاری استفاده می‌کنند که باعث می شود تا فرآیند جایگزینی تجهیزات و به روز نمدن نحوه ارایه خدمات به درستی انجام نگیرد .

مجموع هزینه دو شرکت فناوری اطلاعات و پست نیز ۲۵۹۹ میلیارد ریال است که از آن، مبلغ ۱۸۱ میلیارد ریال هزینه ‌های استهلاک در نظر گرفته شده است . نکته قابل توجه در خصوص شرکت فناوری اطلاعات این است که این نهاد از یک سو شرکت است و یک شرکت باید که تصدی دولت را نیز به انجام رسانده و از محل آن درآمدی کسب نماید . درآمد این شرکت در لایحه بودجه سال ۸۷ صفر در نظر گرفته شده است . این بدان معناست که این شرکت هیچ خدمتی در مقابل اخذ پول و درآمد از سایر اپراتورها و مشتریان ارایه نمی‌دهد . از سوی دیگر و از آنجا که ساختار مالی اداری آن بصورت شرکتی تعریف شده است لذا عملاً‌ نمی‌تواند آنچنان که انتظار می‌رود وظیفه حاکمیتی را اعمال کند .

این موضوع در فرآیند خصوصی سازی شرکت‌های مخابراتی می‌تواندحائز اهمیت باشد . در صورتیکه از محل درآمد شرکتها درصدی به عنوان حق امتیاز کسر شود ( مثلاً‌۱/۲۸ درصد مشابه شرکت ایرانسل ) آنگاه مجموعه شرکتها ( یعنی سیار و ثابت ) دچار مشکل خواهند شد زیر از محل درآمد شرکتهای استانی نمی‌توان این درصد را کسر نمود . زیرا تعادل درآمد و هزینه آنها به هم می‌خورد و از سویی دیگر اگر این رقم کمتر شود آنگاه فرآیند رقابت میان اپراتور اول تلفن همراه تلفن همراه و سایر اپراتورهای تلفن همراه ( ایرانسل و تالیا ) به هم می‌خورد و این شرکت منابع مالی بیشتری را برای خود خواهد داشت که به شرکتهای خواهر خود می‌دهد و این به معنی دادن سوبسید متقاطع است و این امر می‌تواند در اتصال متقابل آنها موثر بوده و فضای رقابت منصفانه را خدشه دار نماید .

بودجه عمرانی (طرح تملک دارایی سرمایه ای‌):

۱- طرح های تملک دارایی سرمایه ای از محل منابع عمومی

مجموع اعتبار طرحهای تملک دارایی سرمایه ای مجموعه ی دستگاههای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات که از محل منابع عمومی تامین می شود ۲۷۶۹۰۱ میلیون ریال است که در قالی طرحهای تملک دارایی سرمایه ای هزینه می شود این اعتبارات نسبت به بودجه مصوب سال ۱۳۸۶ دارای کاهشی ۴۹ درصدی است .

در سال ۱۳۸۶ اعتبارات عمرانی بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات رقم ۵۲۵۴۰۰ میلیون ریال مصوب شده است. این اعتبارات میان دستگاههای زیرمجموعه وزارت به ترتیب زیر توزیع شده است .
جدول شماره ۳- اعتبار طرح های تملک دارایی سرمایه ای از محل منابع عمومی

در قسمت تحلیل بودجه دستگاهی این گزارش ، به برنامه ها و موافقتنامه هر دستگاه نیز اشاره می شود.

علاوه بر برآورد اعتبارات اشاره شده فوق برای دستگاههای بخش ، از محل منابع عمومی در ذیل قسمت ردیفهای متفرقه نیز برای اجرای طرحهای تملک دارایی سرمایه ای اعتباراتی پیش بینی شده است که در جدول شماره ۴ آورده شده است.
جدول شماره ۴- اعتبار طرح های تملک دارایی سرمایه ای – ردیفهای متفرقه

مجموع هزینه های طرحهای تملک دارایی سرمایه ای که از محل منابع عمومی تامین می شودبالغ بر ۲۸۸۲ میلیون ریال است که در سال ۱۳۸۷ برای هزینه نمودن دستگاههای بخش در نظر گرفته شده است.
۲- هزینه های سرمایه ای از محل منابع داخلی شرکتهای بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات

از مجموع ۳۵ شرکت سود ده بخش دو شرکت سهامی مخابرات استان تهران (۵۰۰۰ میلیون ریال) و شرکت سهامی مخابرات استان کرمان (۴۶۳۶۹ میلیون ریال) مجموعا ۵۱۳۶۹ میلیون ریال از اعتبارات عمومی استفاده نموده و در طرح های تملک دارایی سرمایه ای هزینه می نمایند . این ۳۵ شرکت مجموعا ۲۴۳/۰۹۹/۱۹ میلیون ریال از محل منابع داخلی خود برای اجرای برنامه های از پیش تعیین شده توسعه ای سرمایه گذاری می نمایند . با کسر سرمایه گذاری شرکت ارتباطات زیرساخت (۸۴۷/۵۱۵/۲ میلیون ریال)و شرکت خدمات هوایی پیام(۷۶۷/۳۰۰ میلیون ریال) از کل سرمایه گذاری شرکتهای سودده ، کل سرمایه گذاری شرکتهای مخابراتی شامل شرکت مخابرات ایران ،شرکت ارتباطات سیار و شرکتهای مخابرات استانی مبلغ ۶۲۹/۲۸۲/۱۶ میلیون ریال (یعنی حدود ۱۶۰۰ میلیارد تومان) در سال ۱۳۸۷ پیش بینی شده است . میزان سرمایه گذاری برخی از شرکتهای مخابراتی به شرح جدول شماره ۵ می باشد.
جدول شماره ۵- سرمایه گذاری تعدادی از شرکتهای سودده بخش

کل سرمایه گذاری شرکتهای بخش در سال ۱۳۸۶رقم ۲۰۱۱۸میلیارد ریال بوده که در سال ۱۳۸۷ دارای رشد منفی بوده و ۱۹ درصد کاهش داشته است .

ذکر این نکته نیز ضروری است که در سال ۱۳۸۶ شرکت پست جمهوری اسلامی ایران و شرکت خدمات هوایی پیام جزء شرکتهای زیانده بوده اند ولی در سال ۱۳۸۷ دو شرکت فناوری اطلاعات و پست زیانده شده اند .
* مدیرمسئول ماهنامه دنیای مخابرات و ارتباطات