شرکت مخابرات و تبیین بند"ج" اصل 44
عباس پورخصالیان* - بزرگراه فناوری - رسیدیم به سه سال پیش . تاکنون یا قانون‌گذاران محترم در برابر موج خصوصیسازی، آزادسازی و مقررات‌پیرایی، مقاومت می‌کردند و یا اگر آن را پذیرفته و واژه خصوصیسازی را وارد قانون خود می‌کردند نوبت که به اعضای شورای نگهبان قانون اساسی می‌رسید، آن قانون در تضاد با اصل 44 قانون اساسی تلقی می‌شد و به این ترتیب بعد از دو سه بار رد و بدل شدن قانون میان مجلس و شورای نگهبان سر از مجمع تشخیص مصلحت نظام درمی‌آورد و چنان‌که اصلاح و پذیرفته می‌شد چون دقیقا همان نبود که مجلس می‌خواست و در هر صورت در تضاد با نظر اعضای محترم شورای نگهبان قانون اساسی هم بود، شمول قانونی نداشت و به سایر مصوبات، تسری نمی‌یافت. مدیران داخلی و خارجی نیز که این عدم اجماع و کمبود عزم ملی را مشاهده می‌کردند با چنین مصوبه‌ای کج‌دار و مریز برخورد می‌کردند.
تا اینکه یک سال پیش هنگامی که مجمع تشخیص مصلحت نظام بندهای "الف" و "ب" تبیین اصل 44 قانون اساسی را اعلام کرد با درایت تمام تبیین و ابلاغ بند "ج" را از مقام معظم رهبری درخواست کرد تا این بار شبهه‌ای در مورد عزم نظام درباره خصوصیسازی پیش نیاید.
اکنون این اتفاق مبارک افتاده است و همانطور که شورای عالی اداری وابسته به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بیش از سه سال پیش اعلام کرده بود، تمام شرکتهای زیرمجموعه شرکت مادرتخصصی مخابرات ایران منهای شرکت ارتباطات زیرساخت باید خصوصیسازی شوند، منتها سه سال پیش اگر شورای عالی اداری واگذاری حداقل 51 درصد از سهام این شرکتها را درخواست کرده بود، اینک ابلاغیه بند "ج"، واگذاری 80 درصد از سهام شرکتها را درخواست می‌کند.
2- دو تعبیر متفاوت از 80 درصد
اگر بناست 80 درصد از دارایی‌های دولت در شرکت مادرتخصصی مخابرات ایران، در بورس به مردم واگذار شود، دو تلقی از 80 درصد وجود دارد:
الف_ 80 درصد از 32 شرکت زیرمجموعه مادرتخصصی، حدودا میشود 25 شرکت، پس می‌توان صد درصد سهام 25 شرکت مخابراتی را واگذار کرد و صد درصد هفت شرکت بقیه را (به‌علاوه کل شرکت ارتباطات زیرساخت و مایملک مادرتخصصی را) در دست دولت حفظ کرد به شرط آنکه ارزش کل سهام 25 شرکت نامزد خصوصیسازی صد درصدی، چهار برابر ارزش کل سهام هفت شرکت باقی‌مانده در دست دولت باشد ( و البته خواننده محترم توجه دارد که این شرط محدودکننده و مهمی است وگرنه – بدون رعایت این شرط- یا کمتر از 80 درصد از دارایی‌ها و یا بیش از آن واگذار میشود که قانونی نیست!) در ضمن، مایملک 32 شرکت (30 شرکت استانی و دو شرکت فناوری اطلاعات و ارتباطات سیار) باید کاملا از هم مرزبندی شده و از شرکت ارتباطات زیرساخت و از دارایی‌های مادرتخصصی، منفک شده باشد وگرنه حالا که چوب حراج به 80 درصد از دارایی‌های قابل واگذاری به بورس شده است می‌توان هر آن "گوشت لخمی" را از بدنه شرکتی قابل واگذاری کند و به زیرساخت یا مادرتخصصی پیوند زده تا واگذار نشود!
ب- با تعبیر دوم از واگذاری 80 درصدی می‌توان هیچ یک از شرکتها را بهطور کامل واگذار نکرد و در هر شرکتی، 80 درصد از دارایی‌ها را به مردم سپرد و بیست درصد سهام هر شرکت را توسط مادرتخصصی حفظ و حراست کرد.
3- سه گزینه رفتاری مادرتخصصی
به این ترتیب برای هر شرکت مشمول واگذاری سه گزینه رفتاری پیش میآید:
گزینه اول: صد درصد دولتی باقی می‌ماند.
گزینه دوم: صد درصد خصوصیسازی میشود.
گزینه سوم: تا 80 درصد خصوصی میشود و فقط 20 درصد، دولتی باقی می‌ماند.
با الگوریتم رتبه‌بندی و اولویت‌یابی AHP می‌توان معیارها و گزینه‌ها را در شبکه‌ای تحلیلی، نسبت به هم سنجید و بهترین راهکار را انتخاب کرد.
در این‌جا اگر کاری فرهنگی در زمینه "زمامداری خوب" نشود، برخی از مادرهای تخصصی می‌توانند خودخواهانه عمل کنند و اول به فکر جیب دولت باشند و یا خیرخواهانه عمل کنند و در درجه نخست به فکر جیب مردم باشند و به فکر آینده کشور. در هر دو صورت اعتقاد به وضعیت "برد- برد" و نه "برد و باخت" و دوراندیشی به دور از وابستگی‌های ایدئولوژیک میتواند منجر به انتخاب گزینه اصلح شود.
4- قانونگذاری تکمیلی برای بسترسازی خصوصیسازی
اکنون مانع حقوقی – قانونی اصلی خصوصیسازی برطرف شده است، اما موانع اجرایی آن، بیش از پیش مطرحند که رفع آنها نیز به قانونگذاری تکمیلی و مقرارت‌گذاری مکمل نیاز دارند.
البته قانونگذار محترم میتواند با یک قانون، تمام امور مربوط به رفع موانع اجرایی – عملیاتی را به هیات دولت و (در مورد مخابرات) به سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی واگذار کند.
باید توجه داشت که در جای‌‌جای کشور، مقررات‌گذاران متعددی بی‌آنکه نام مقررات‌گذار را یدک بکشند حضور دارند که برخی از آنها عبارتند از:
• بانک مرکزی در بخش پولی و ارزی کشور به‌عنوان مقررات‌گذار جیب مردم و نقدینگی کل کشور
• بورس اوراق بهادار در بخش سرمایه‌ای و مالی کشور به‌عنوان مقررات‌گذار سهام مردم و توزیع عادلانه ثروت
• اتاق‌های بازرگانی مختلف به‌عنوان مقررات‌گذاران رقابت سالم، اشتغال‌زایی و کارآفرینی
و ده‌ها مقررات‌گذار دیگری که هر یک نامی و نشانی برای خود دارند و بدون آنکه "مقررات‌گذار" خوانده شوند، مقررات‌گذاری می‌کنند. تمام این مقررات‌گذاران با نام و بی‌‌نام باید با هم همکاری کنند تا موانع اجرایی خصوصیسازی نیز برطرف شوند.
ما در عصری زندگی می‌کنیم که وزارتخانه‌هایی چون وزارت پست و تلگراف و تلفن نیز یکی‌یکی منحل و به‌جای وزارتخانه کار آنها را به مقررات‌گذار بخش مخابرات و ارتباطات واگذار می‌کنند و این یعنی نهاد مقررات‌گذار کنونی و آینده نقش وزارتخانه سابق را به عهده می‌گیرد!
در واقع اگر بخش مخابرات یک مقررات‌گذار قوی، مستقل و مردمی نداشته باشد، خصوصیسازی، آزادسازی و مقررات‌پیرایی چه‌بسا انجام، اما به ضرر مردم و در نتیجه به زیان کل کشور تمام میشود و تمام این ریزه‌کاری‌ها و ظریف‌اندیشی‌های پیشگیرانه نیاز به هوش و درایت قانونگذار دارد. پس مهمترین بسترسازی برای انجام موفقیت‌آمیز خصوصیسازی، قانونگذاری منسجم برای جانشینی تدریجی مقررات‌گذاران مردمی به‌جای وزارتخانه‌هایی است که در اثر خصوصیسازی و آزادسازی، کارشان به چنان حداقلی نزول می‌کند که میتواند در سایر وزارتخانه‌ها ادغام شوند تا به این ترتیب آرمان دولت کوچک‌تر اما با نظارت عالیه‌ای بهتر تحقق یابد.
5- تعریف قانونی سهم طلایی
قانونگذار یا مقررات‌گذار محترم باید نخست تکلیف حقوق مترتب بر بیست درصد سهم دولت از خصوصیسازی را تبیین کند که به نام سهم طلایی مشهور شده است.
Golden Share یا سهم طلایی یعنی دولت برای بیست درصدی سهام حقوقی صد درصدی وضع می‌کند و مثلا می‌گوید:
• مجمع سهامداران یک شرکت مخابرات خصوصیسازی شده، هیات‌مدیره و مدیرعامل را انتخاب می‌کنند، اما رییس هیات‌مدیره باید حتما زاده‌ایران باشد و دارای تابعیت ایرانی.
• رییس هیات‌مدیره یا مدیرعامل شرکت خصوصی اگرچه به انتخاب مجمع سهامداران تعیین میشود، اما تنها با حکم دولت، انتخاب میشود.
• و حقوق دیگر...
البته در یک شرکت سهامی سیمان که بیست درصد از سهام آن دولتی است نیازی به تعریف سهم طلایی و وضع قوانین حفاظتی نیست، اما مقوله‌مخابرات با هر زمینه دیگری به چند لحاظ جداست. این امر آن قدر بدیهی است که نیاز به برشمردن لحاظ ندارد.
6- دهنده، معلوم است اما گیرنده کیست؟
واگذارکننده سهام، دولت است و به نیابت از دولت، سازمان خصوصیسازی و در نهایت نهاد مقررات‌گذاری به‌علاوه هیات‌مدیره شرکت مادرتخصصی، سهام را به بورس واگذار می‌کنند. البته چنین ملغمه‌ای از "دهندگان" نیاز به نهادسازی دارد تا شفاف‌شود اما بالاخره تا حدودی هویت آن معلوم است. اما از سوی دیگر دارایی‌های مخابرات به میلیاردها سهام تقسیم و هر تعداد سهم به‌دست فردی از آحاد مردم کشور می‌افتد ولی هر کسی میتواند پیش‌بینی کند فردفرد آحاد مردم هنوز به بلوغ لازم برای مردم‌سالاری اقتصادی نرسیده‌اند و اعمال کنترل مردمی از سوی مردم، فرایندی است زمانگیر و آرمانی است دوردست. پس به نام مردم، نهادهایی به ضرورت تشکیل و وارد عمل می‌شوند که عرضه سازمان‌دهی خود و گرداندن سامانه‌های عظیمی چون شرکتهای مخابراتی را داشته باشند. بسیاری از این نهادها، موجودند و در نتیجه، بی‌درنگ وارد گود می‌شوند و تعدادی از آنها توسط اتاق‌های بازرگانی استانی و کشوری، تدارک دیده می‌شوند و برخی نیز توسط جامعه مدنی و سازمان‌های مردم‌نهاد (NGOها) معرفی خواهند شد، اما در این میان بنیادهای متعدد حاکمیتی و شهرداری‌ها که اغلب "غیردولتی" هستند و مردمی بودن را صفت ممیزه خود می‌دانند و تعاونی‌هایی که به سرعت تشکیل خواهند شد تا سهام عدالت را نصیب خود کنند، گوی سبقت را از فردفرد سهامداران جزء می‌ربایند و در نتیجه آشوبی به‌پا خواهد شد که آن سرش ناپیداست.
البته نمی‌خواهم تصویری منفی از آشوب رسم کنم. اکنون نیز همه چیز بهصورت سامان‌مند اداره نمی‌شود و نوعی آشوب هم‌اکنون نیز حاکم است، اما این آشوب از بیرون مطرح است ولی از درون، واحدهای خودسامان‌ده بسیاری، دست‌اندرکار نظم درونی و محیطی هستند. پس در درون، آشوبی به‌نظر نمی‌آید و هر آنچه هست رقابت است و رفاقت. اما از منظر کسی که بیرون این نظام است و درک درستی از روابط پیچیده‌این نظام ندارد، آنچه هست آشوب است (درست برخلاف ناظری که از ماهواره شاهد شکل گرفتن یک توفان و گردباد است از بیرون نظام‌مند و از درون آشوبناک).
آشوب فعلی، آشوب درجا زدن و آشوب آتی، آشوب گذار از وضع فعلی به وضع آتی است. بدیهی است که برای کنترل آشوب آتی، نهادهایی که توانایی این کار را دارند، دست به‌کار می‌شوند و آنها نهادهایی هستند امتحان پس‌داده و موجود.
7- انحصارزدایی دولتی و انحصارسازی غیردولتی
انحصار به هر حال، دیگر مطلوب نیست، اما از انحصار دولتی فعلی بدتر، انحصار بعدی غیردولتی‌هاست که وارثان طبیعی دوران گذار هستند. از میان انواع انحصارهای غیردولتی نیز انحصار بخش خصوصی و از آن بدتر انحصار بخش خصوصی خارجی یا متکی به خارج است. پس انحصار با هر شکل و شمایلی، مردود است و باید چاره‌ای برای کاستن از قدرت انحصارات احتمالی آتی اندیشید.
اما برنامه‌ریزی برای جایگزینی تک‌قطبی‌های فعلی با دوقطبی‌های موقت و سه‌قطبی‌های بعدی و در نهایت قطب‌زدایی از بخش را باید جدی گرفت و سناریوهای دوران گذار را به‌درستی طراحی کرد.
مگر در بخش بازار تلفن‌های همراه بازار تک‌قطبی را به بازار دوقطبی و سپس به بازار سه‌قطبی و در نهایت چندین و چندقطبی تبدیل نمی‌کنیم؟ تنها فرق این فرایند با مطلب مورد بحث ما، این است که در بازار تلفن‌همراه از سازوکار آزادسازی برای چندقطبی کردن بازار استفاده می‌کنیم ولی در بخش تلفن ثابت می‌خواهیم بهطور عمده از سازوکار خصوصیسازی برای تبدیل تک‌قطبی‌های مستقر در استان‌های کشور به بازاری دوقطبی، سه‌قطبی و چندین و چندقطبی برسیم.
اما چرا مجبوریم چنین کنیم، یعنی تک‌قطبی‌ها را به چندقطبی تبدیل کنیم؟
مشکل بخش مخابرات ما علاوه بر مالکیت دولتی بهصورت انحصار تک‌قطبی، تمرکز بیش از حد بوده است و با خصوصیسازی مالکیت‌های دولتی، مشکل تمرکز تا مدت‌های مدید حل نمی‌شود. اما اگر ده پانزده سال پیش به‌جای سعی و خطا کردن در زمینه خصوصی‌سازی‌های پراکنده، منقطع و مقطعی، به مدیریت تحول بهصورت علمی و عملی رو می‌آوریم. امروز دستمان برای تمرکززدایی از بخش مخابرات بازتر بود.
8- آزادسازی، پیش از، درحین و پس از خصوصیسازی
آزادسازی در کشور ما پیش از خصوصیسازی انجام شد اما ناخودآگاه (!)، مدیریت نشده (wild) و تا حدودی نیز قانونی. در نتیجه، مرز مشخصی میان بخش دولتی و بخش خصوصی کشیده نشده است و به یقین می‌توان گفت بخش خصوصی ما نیز همچون کل جامعه ما "دولتی" است یعنی جیره‌خوار و ریزه‌خوار دولت است و با فساد دولتی (که به قول آقای حداد عادل 90 درصد فساد موجود در کشور، دولتی است) زنده و پابرجاست.
در چنین اوضاعی، آزادسازی‌های انجام شده، ناکارآمد و ناقصند و نتوانسته‌اند بستر لازم برای تمرکززدایی از انحصارات دولتی را بیافرینند. پس اکنون که بند "ج" تبیین اصل چهل و چهارم قانون اساسی ابلاغ شده است، آزادسازی باید پابه‌پای خصوصیسازی، تعریف و تبیین شود و به سرعت و با قدرت تمام به اجرا گذاشته شود تا به مرور بستر لازم برای تمرکززدایی از دولت به‌وجود آید و این یعنی تجدید مهندسی کل اقتصاد و مدیریت تحول در کل کشور که کاری است زمان‌بر و ادامه‌دار. یعنی اگر خصوصیسازی در بخش مخابرات در میان مدت انجام‌شدنی باشد، آزادسازی در بلندمدت و بسیار بلندمدت، شدنی است!
9- نتیجه‌گیری "اخلاقی"
خصوصیسازی در نظر اول، شکار آهوی خوش خط‌وخال در شب تاریک است و در نظر دوم، رویت شیر درنده و غرنده‌ای در دام ما افتاده، در فردای روشن است.
ما تاکنون کودکان غافلی بودیم که با دم شیر بازی می‌کردیم ولی اکنون به بلوغ لازم باید رسیده باشیم.
پس بیاییم به این توصیه‌ها بیندیشیم:
* از صفر و زیر صفر شروع نکنیم، بلکه بیاییم کسانی را که حداقل از ابلاغ مصوبه شورای عالی تاکنون بیش از سه سال است که روی این مقوله کار می‌کنند به همکاری بطلبیم. برخی از ایشان در رابطه با ITU-D و UNDP دانش و تجربه‌ای پنج تا ده ساله دارند و این دانش و تجربه را در رابطه با کمیته اجرایی خصوصی شرکت مادرتخصصی مخابرات ایران و گروه‌های مطالعاتی کسب کرده‌اند.
* خودخواهی را حتی اگر "خود" را به بزرگی دولت فرض کنیم، به کناری بگذاریم و خیرخواهی مردمی و دوراندیشانه را ملاک گزینه‌های خود برای خصوصیسازی قرار می‌دهیم تا به‌جای وضعیت "برد و باخت" یا "باخت – باخت"، به وضعیت "برد – برد" برسیم.
* محافظه‌کاری کارمندانه را کنار بگذاریم و جرات مدیریت تحول را داشته باشیم یعنی حتی اگر قانون‌گذاران عقب‌افتادگی دارند، با درک روح ابلاغیه مقام رهبری، کار درست را درست انجام دهیم. قانون‌گذاران، نمایندگان ما هستند، پس اگر ما پیشتاز باشیم، می‌توانیم لوایحی تقدیم دولت و مجلس کنیم که خلاء قانونی ما را پر کنند، اما اگر منفعل بمانیم تا قانون‌گذاران ما با این همه دلمشغولی که دارند خلاء‌های قانونی ما را رفع کنند، آب از آب تکان نخواهد خورد!
اگر عقب‌افتادگی‌های خود را کالبدشکافی کنیم، می‌بینیم که همیشه منتظر دستوریم تا تکانی بخوریم. اکنون دستور صادر شده است و تکان خوردن و تکان دادن وظیفه‌ماست.
*عضو سابق کمیته اجرایی خصوصیسازی مخابرات