ITanalyze

پریسا خسروداد - بزرگراه فناوری - تنظیم مقررات و به‌طور کلی چگونگی مقررات‌گذاری در عرصه ارتباطات و فناوری یکی از شاخص‌های میزان توسعه‌یافتگی در کشورها محسوب می‌شود، به‌گونه‌ای که امروزه در جوامع پیشرفته مقررات‌گذاری، از جمله مهم‌ترین نهادهای موجود است که به‌شکل مستقل به تدوین و اعمال مقررات می‌پردازد.

سابقه ایجاد و تشکیل سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در ایران نیز در واقع به سال 1382 و هم‌زمان با آغاز تصمیم‌گیری جهت ایجاد تغییر در ساختار شرکت‌های دولتی در حوزه ارتباطات و فناوری باز‌می‌گردد. تهیه پیش‌نویس اساسنامه سازمان تنظیم مقررات که از آن با نام رگولاتوری نیز یاد می‌شود، سال 1382 آغاز شد. در نهایت نیز این پیش‌نویس در نیمه اول سال 1384 شکل نهایی به‌خود گرفت و به تصویب هیات وزیران رسید. پس از این مرحله اساسنامه مذکور ضمن تایید شورای نگهبان به‌صورت اجرایی و عملیاتی و در قالب یکی از تصویب‌نامه‌های مهم هیات وزیران به دستگاه‌های دولتی ابلاغ شد. بر این اساس اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی که با استناد به تبصره سه ماده هشت قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به تصویب رسیده، شامل 9 ماده است که در تاریخ 20/9/1384 به امضای معاون اول رییس‌جمهور رسید.

به این ترتیب سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی کشور نیمه دوم سال 1384 به‌طور رسمی کار خود را آغاز کرد. اعتبارات مورد نیاز این سازمان هر ساله از محل وجوه و اعتبارات عمومی زیر ردیف بودجه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در لایحه بودجه کشور تامین می‌شود. مقر اصلی فعالیت رگولاتوری در پایتخت تعریف شده است. اما با توجه به گستردگی فعالیت، این سازمان قادر است جهت انجام وظایف قانونی خود نسبت به ایجاد واحدهای سازمانی در مناطق مختلف کشور نیز اقدام کند. رگولاتوری هرچند که جهت اصلاح و تجدید ساختار بخش‌های ارتباطی کشور به‌وجود آمده است، اما نباید فراموش کرد یک سازمان کاملا دولتی است که تحت نظر وزارت ارتباطات به فعالیت می‌پردازد.

وابستگی این سازمان به وزارتخانه یاد شده به اندازه‌ای است که رییس آن به پیشنهاد وزیر ارتباطات و تایید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی منصوب می‌شود. طبق اساسنامه رگولاتوری، مهم‌ترین وظایف و اختیارات این سازمان صدور پروانه جهت ارایه خدمات مخابراتی، تدوین ضوابط جبران خسارات ناشی از آن، اعمال استانداردها و نظام‌های کنترل کیفی، ارایه پیشنهاد در خصوص بهره‌برداری‌های غیرمجاز پستی و مخابراتی، نظارت بر عملکرد دارندگان پروانه و سرانجام تدوین دستور‌العمل‌های مربوط به اتصال متقابل شبکه‌های ارتباطاتی از نظر امنیت و تعرفه آن‌هاست.

در خصوص نقش و ضرورت ایجاب سازمان تنظیم مقررات، اشاره به این موضوع کافی است که تدوین و پیشنهاد کلیه آیین‌نامه‌ها و مقررات در خصوص زمینه‌های یاد شده از جمله اختیارات رییس این سازمان است. ساختار این سازمان نیز شامل سه بخش مقرراتی، فنی و پشتیبانی است که هر یک به بخش‌های دیگری نیز تقسیم می‌شود. در حال حاضر محمود خسروی پس از مسعود داوری‌نژاد و معصوم فردیس، ریاست سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی کشور را به‌عهده دارد. وی پیش از این مدیرعامل شرکت مخابرات استان تهران بوده و در حقیقت سومین رییس سازمان تنظیم مقررات است.
***

بررسی عملکرد سازمان تنظیم مقررات نشان می‌دهد، این نهاد از آغاز فعالیت تاکنون همواره با فراز و نشیب‌های فراوانی روبه‌رو بوده، تا حدی که اغلب اوقات چگونگی وضعیت آن در بازه‌های مختلف مورد توجه فعالان حوزه قرار گرفته است. البته به جرات می‌توان گفت اغلب چالش‌های به‌وجود آمده طی حیات رگولاتوری، بیشتر به پشتوانه قانونی این سازمان بازمی‌گردد و نشات‌گرفته از اهمیت و نقش رگولاتوری است.

هرچند که تصور برخی بر این است که هنوز فرصت کافی برای بررسی عملکرد رگولاتوری موجود است، اما باید این موضوع را نیز در نظر گرفت که بیش از 15 ماه فعالیت، فرصت مناسبی برای تحلیل و ارزیابی وضعیت یک سازمان محسوب می‌شود.
آیین‌نامه‌ها

بر اساس این گزارش، اهم عملکرد سازمان تنظیم مقررات به‌خصوص طی سال جاری شامل تدوین آیین‌نامه تامین، توزیع و عرضه خدمات اینترنت، متمم سند تعرفه‌های خدمات مخابراتی و امکانات مرتبط، تعرفه خدمات مجتمع دیجیتالی، تعرفه استفاده از باجه اینترنت همگانی یا دستگاه مولتی‌مدیا، تعرفه ارتباط مشترکان تلفن ثابت با شبکه پی‌جو، تعرفه مکالمه تلفنی و سرویس پیام کوتاه رومینگ بین‌المللی و سرانجام تدوین آیین‌نامه دفاتر خدمات ارتباطی است که در حیطه تدوین و پیشنهاد آیین‌نامه‌های مرتبط در حوزه فناوری اطلاعات صورت گرفت.
مجوزها

اما در زمینه صدور مجوز که یکی از بحث‌برانگیزترین موضوعات موجود در این حوزه است، می‌توان گفت صدور مجوز نقطه تماس بین‌المللی (ICP)، پروانه ارایه خدمات تلفنی بین‌المللی (VOIP)، پروانه ارایه خدمات عمومی انتقال داده از طریق ارتباطات ماهواره‌ای (VSAT)، پروانه ارایه خدمات مخابراتی ارتباطات همراه بین‌المللی ماهواره‌ای (GMPCS)، پروانه ارایه خدمات اطلاع‌رسانی و اینترنت رسا (ISP)، پروانه ارایه خدمات انتقال داده‌‌ها- ندا (PAP) و ارایه خدمات عمومی تلفن ثابت (PSTN) از مهم‌ترین عملکردهای رگولاتوری از آغاز فعالیت تاکنون در این حوزه محسوب می‌شوند. اما طی سال جاری نیز وضعیت نامشخص مجوز VOIP به مخابرات، توقف در صدور مجوز به شرکت‌های ISP، بلاتکلیفی سرانجام ارایه‌دهندگان IDC، محدود کردن سرعت اینترنت در خصوص دارندگان ADSL و چندین مورد دیگر نیز از جمله رویدادهای حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات در خصوص رگولاتوری محسوب می‌شود. در واقع مرور عملکرد رگولاتوی تنها در خصوص صدور مجوز نشان می‌دهد در حال حاضر بیشتر پروانه‌های صادر شده توسط این سازمان به حالت بلاتکلیف باقی مانده‌اند و این بلاتکلیفی تا بدان‌جا پیش رفته است که نه‌تنها بهره‌برداران، بلکه سایر دست‌اندرکاران این حوزه را نیز با مشکل مواجه کرده است.

آنچه که از این پس تا مدتی در این صفحه به‌صورت غیرمتمرکز مورد توجه قرار خواهد گرفت، بررسی عملکرد رگولاتوری از جنبه‌های مختلف، ارزیابی جایگاه قانونی این سازمان، تحلیل ضرورت و یا عدم ضرورت تغییر در جایگاه قانونی و نحوه فعالیت، لزوم بازنگری در چگونگی حسن نظارت در اجرای امور بهره‌برداران و چندین موضوع دیگر است.

اما از آن‌جایی که موضوع صدور مجوز برای بهره‌برداران یاد شده یکی از مهم‌ترین مواردی است که همواره در صدر مسایل مطرح شده در خصوص تنظیم مقررات قرار می‌گیرد، ابتدا به مرور پرونده مجوزهای صادره توسط رگولاتوری می‌پردازیم.

پرونده‌ای که در این گزارش به آن خواهیم پرداخت، پرونده ارایه‌دهندگان خدمات عمومی تلفن ‌ثابت است که اصل موضوع آن به سال 1380 بازمی‌گردد.
نحوه واگذاری مجوز

پیش از هر چیز باید گفت واگذاری ارایه خدمات عمومی تلفن ثابت یا PSTN (Public Switched Telephone Network) نخستین مجوزی است که جهت بهره‌برداری به بخش خصوصی واگذار شد.

در سال 1381 وزارت پست و تلگراف و تلفن وقت، بر اساس ماده 124 قانون برنامه سوم توسعه موظف شد تا بخش‌هایی از فعالیت خود را به بخش خصوصی واگذار کند. در این خصوص پروانه بهره‌برداری از تلفن ثابت از طریق اعلان عمومی به مزایده گذاشته شد.

در همین راستا طی فراخوان عمومی 40 شرکت داوطلب آمادگی خود را جهت اپراتوری تلفن ثابت اعلام کردند. پس از انجام بررسی‌های لازم، 30 شرکت موفق به حضور در مزایده ملی این نوع بهره‌برداری شدند و بدین ترتیب اسناد مزایده متقاضیان خصوصی ارایه تلفن ثابت بررسی شد و پس از احراز شایستگی این شرکت‌ها، شش شرکت به‌عنوان اپراتورهای تلفن ثابت در بخش خصوصی انتخاب شدند. تا اینکه سازمان تنظیم مقررات فعالیت خود را آغاز کرد و مجوز شبکه‌های PSTN توسط یک کمیته تخصصی متشکل از کارشناسان سازمان تنظیم مقررات، دفتر برنامه‌ریزی شرکت مخابرات ایران، معاونت توسعه مهندسی شرکت مخابرات ایران، مرکز تحقیقات مخابرات ایران و امور دیتای شرکت مخابرات ایران تعیین و صادر شد.

بر اساس این گزارش، مقرر شد در مجموع یک میلیون و 978 هزار شماره توسط شرکت‌های برنده طی مدت زمان مشخص ارایه شود. این تعداد شماره با توجه به میزان توانایی شرکت‌ها بین ارتباطات جامع نوین، ضحی‌کیش، ایرافون، گسترش پویا ارتباط، ارتباطات کوه نور و منتظران عدل‌گستر تقسیم شد. به‌طوری که هر یک از این شرکت‌ها موظف شدند به ترتیب 900 هزار، 500 هزار، 27 هزار و 800، 100 هزار، 100 هزار و 100 هزار شماره در اقصی نقاط کشور واگذار کنند. البته پیشنهاد بخش خصوصی واگذاری 5/2 میلیون شماره بود که مورد پذیرش قرار نگرفت بدین ترتیب برای نخستین بار اپراتورهای تلفن ثابت در بخش خصوصی ضمن کسب مجوز فعالیت خود را آغاز کردند.
پیوست‌هایی که هیچ‌گاه ارایه نشد

پروانه‌ای که جهت فعالیت اپراتورهای تلفن ثابت ارایه شد، مشمول 9 پیوست بود که قرار شد بسیاری از پیوست‌های آن در اسرع وقت توسط سازمان تنظیم مقررات ابلاغ شود.

اما در حال حاضر پس از گذشت چهار سال از صدور مجوز PSTN مشاهده می‌شود، این ضمائم هنوز ابلاغ نشده است. به‌طوری که اپراتورهای تلفن ثابت در جریان جزئیات، زمان و تعهدات خود قرار ندارند. به گفته یکی از این فعالان، ضمائمی هم که تاکنون ابلاغ شده به حدی مبهم است که بهره‌برداران را در ورطه‌های گوناگون با مشکل مواجه کرده است. پیوست‌هایی که رگولاتوری در ابلاغ آن‌ها حدود چهار سال تاخیر داشته، شامل مقررات اتصال متقابل، مقررات تعرفه‌ای، چگونگی کیفیت ارایه خدمات، شماره‌گذاری، نحوه ارتباط دارنده پروانه با مشترکان، مشخصات و قابلیت‌های فنی، زمان‌بندی انجام تعهدات، مقررات مالی و تعیین نقشه جغرافیایی محل استقرار تجهیزات مراکز و کلیات طرح فنی است.

مواردی که در پیوست‌های ابلاغ شده نیز همچنان دارای ابهام است، شامل مواردی نظیر عدم قیمت‌گذاری مشخص میان شبکه ارتباطی اپراتور با شبکه PSTN است.
ابهام در اختصاص فضای فرکانسی

یکی از موضوعاتی که بهره‌برداران تلفن ثابت را در ادامه فعالیت‌های خود دچار اختلال کرده تاخیر رگولاتوری در اختصاص فضای فرکانسی است.

هنگامی که بهره‌برداران خصوصی تلفن ثابت از طریق کابل به طراحی و نقطه‌یابی مکان ارایه تلفن پرداختند، این امکان به شرکت‌ها داده شد که از فناوری ارتباطات بی‌سیم استفاده کنند، ولی زمینه انجام این کار هرگز توسط رگولاتوری فراهم نشد.

بر اساس این گزارش، رگولاتوری از صدور مجوز PSTN تاکنون اختصاص فضای فرکانسی را در هر دوره به دوره دیگری موکول کرده است. این جریان نه‌تنها باعث تاخیر در اجرای برنامه‌های واگذاری شرکت‌های مذکور شده، بلکه به نوعی سرمایه‌گذاری شریک خارجی را نیز با مشکل مواجه کرده است. از طرف دیگر ابهام در تخصیص فضای فرکانسی، واردات تجهیزات وایرلس را از خارج کشور توسط اپراتورها غیرممکن می‌کند زیرا قبل از خرید تجهیزات وایرلس ارایه فضای فرکانسی به شرکت‌های تامین‌کننده امری ضروری به‌شمار می‌رود. البته نباید فراموش کرد که رگولاتوری در مواردی نیز نسبت به ارایه فضای فرکانسی اقدام کرده، اما در اغلب موارد فرکانس اختصاص داده شده با فرکانس درخواستی شرکت‌ها اختلاف بسیاری دارد.

ابهام در اختصاص فضای فرکانسی توسط رگولاتوری به اپراتورهای خصوصی، موضوعی نیست که فقط به بهره‌برداران تلفن ثابت اختصاص داشته باشد، بلکه سایر اپراتورها و پیمانکاران خصوصی که به ‌نوعی نیازمند دریافت فضای فرکانسی هستند در این زمینه همچنان با رگولاتوری در چالشند.
عدم هماهنگی شرکت‌های مخابراتی با رگولاتوری

اینکه شرکت‌های مخابراتی استانی با رگولاتوری هماهنگی لازم را ندارند و در بسیاری مواقع به عدم پیشرفت اپراتورهای خصوصی دامن می‌زنند، موضوعی است که اغلب کارشناسان در مورد آن اتفاق‌نظر دارند. بارزترین نمونه این مسئله عدم همکاری شرکت مخابرات‌های استانی با بهره‌برداران تلفن ثابت در زمینه اتصال متقابل و هزینه آن است.

در آغاز فعالیت اپراتورهای PSTN قرار نبود هزینه رومینگ بابت فعالیت آن‌ها توسط شرکت‌های مخابرات استانی دریافت شود. در ازای این امتیاز مقرر شده بود، اپراتورها نیز درصدی از درآمد خود را به شرکت مخابرات ایران و رگولاتوری بپردازند. اما چون این تصمیم در مجمع مخابرات تصویب نشده بود و مخابرات استان‌ها نیز از آن بی‌خبر بودند، باعث ایجاد موج جدیدی از مشکلات در این خصوص شد.

به عبارت دیگر وقتی اپراتورهای خصوصی می‌خواستند میان مرکز خود و مخابرات استانی اتصال برقرار کنند از طرف شرکت‌های استانی ابتدا مورد بازخواست قرار می‌گرفتند. پس از موافقت شرکت‌های دولتی نیز موضوع دیگری تحت عنوان نرخ‌گذاری خدمات اتصال متقابل مطرح می‌شد که طرح تجاری این اپراتورها را دچار مشکل می‌کرد.

در این میان رگولاتوری از طریق تماس تلفنی در صدد حل این مشکل برآمد، اما هیچ‌یک از این تماس‌ها منجر به اتخاذ نتیجه قطعی و قابل درکی نشد. زیرا شرکت‌های مخابراتی با تماس تلفنی سازمان تنظیم مقررات توجیه نشدند و همچنان معتقد بودند دستورات لازم را از مجمع مخابرات دریافت می‌کنند نه از رگولاتوری. (اگرچه در زمان مدیریت نخستین رییس سازمان رگولاتوری نشستی با مدیران مخابرات استان‌ها نیز برگزار شد که تاثیرات عمیقی را در پی نداشت.)

حال پس از گذشت چهار سال تعرفه اتصال متقابل همچنان در ابهام قرار دارد و رگولاتوری نیز اقدام قابل توجهی در این خصوص انجام نداده است.
تعدد دستگاه‌های دولتی در تصمیم‌گیری

اما در حالی که صدور مجوز و انجام پی‌گیری‌های لازم نه‌تنها در خصوص PSTN بلکه در سایر حوزه‌ها از جمله اختیارات رگولاتوری است، اپراتورها همچنان از تعدد دستگاه‌های دولتی در تصیم‌گیری گلایه دارند.

فعالان اپراتور تلفن ثابت بر این باورند جهت پیشرفت در وضعیت موجود فقط رگولاتوری نیست که به اعمال نفوذ می‌پردازد. شرکت فناوری اطلاعات، شرکت‌های مخابراتی استان در سراسر کشور، شرکت مخابرات ایران، شرکت ارتباطات زیرساخت و در برخی موارد مرکز تحقیقات مخابرات ایران سایر بازیگران صحنه تصمیم‌گیری در حوزه ارتباطات هستند. لذا با توجه به نبود وجود هماهنگی و موازی‌کاری میان شرکت‌های مذکور با یکدیگر و سرانجام با رگولاتوری پیشبرد امور تعریف شده سخت‌تر از گذشته است.

در این خصوص حتی برخی نیز معتقدند سیاست‌های واگذاری اپراتورهای تلفن ثابت به فعالان خصوصی با سیاست‌های رگولاتوری متفاوت و حتی متناقض است، به‌عبارتی تغییر متولی صدور مجوز از مخابرات به تنظیم مقررات باعث مشکلات عدیده‌ای شده است.
عدم توجه رگولاتوری به مشکلات اپراتورها

نه‌تنها دارندگان پروانه PSTN، بلکه بسیاری از بهره‌برداران دیگر همواره از عدم دعوت رگولاتوری هنگام تصمیم‌گیری برای ایشان گلایه‌مندند.

بر این اساس گفته می‌شود سازمان تنظیم مقررات تاکنون جلسه‌ای جهت شنود مشکلات اپراتورهای تلفن ثابت برگزار نکرده و همواره کانال ارتباطی این فعالان با رگولاتوری غیرمستقیم بوده است. حتی شنیده شده نامه‌ای نیز در این جهت توسط اپراتورها تنظیم و ارسال شده بود که پس از گذشت مدت‌ها از این جریان بی‌پاسخ مانده است.

بدیهی است که با این وجود، بهره‌برداران PSTN معتقد باشند تصمیمات رگولاتوری در بسیاری موارد یک‌طرفه و غیرمنصفانه است. زیرا رگولاتوری در حالی سرنوشت اپراتورهای تلفن ثابت را رقم می‌زند که هیچ نماینده‌ای از آن‌ها در کمیته مربوطه حضور ندارد.
رگولاتوی پاسخ دهد

سرانجام در حالی که به گفته اپراتورهای PSTN علاوه بر موارد یاد شده نحوه استفاده از خطوط E1، تناقض میان طرح تجاری ابتدایی با تعرفه‌های فعلی، ابهام در چگونگی شماره‌گذاری و سرانجام فقدان برنامه زمان‌بندی مناسب اپراتورهای تلفن ثابت را در انجام تعهدات خود با مشکل مواجه کرده است، رگولاتوری با گرفتن مشاوری در خصوص بررسی این پرونده بار دیگر باعث بلاتکلیفی این پرونده شده است.

هرچند رگولاتوری در زمان داوری‌نژاد نیز به اپراتورهای تلفن ثابت مهلتی جهت انجام تعهدات خود داده بود، اما این فرصت هرگز باعث حل مشکلات پیش‌رو نشد. البته به اعتقاد کارشناسان اغلب اختلالات به‌وجود آمده در این زمینه به کندی و تاخیر سازمان تنظیم مقررات در تصمیم‌گیری بازمی‌گردد.

بر اساس این گزارش در حالی که ریاست فعلی رگولاتوری در تیرماه سال جاری خبر از روشن شدن تکلیف اپراتورهای تلفن ثابت با استفاده از گزارش تحلیلی مشاور خارج از مجموعه سازمان می‌دهد، با گذشت بیش از چهار ماه هنوز نه به‌طور رسمی مهلتی به اپراتورها داده شده و نه تصمیم خاصی اتخاذ شده است. البته به گفته یک منبع آگاه در خصوص وجود یا عدم وجود مشاوری که قرار است در خارج از سازمان به بررسی این پرونده بپردازد نیز ابهام وجود دارد.

به این ترتیب و با توجه به سیر تاریخی این پرونده، نخستین مجوز بهره‌برداری بخش خصوصی از چهار سال پیش تاکنون به‌صورت معلق و بلاتکلیف باقی مانده است. هفته‌نامه بزرگراه فناوری در آینده به بررسی پرونده سایر مجوزهای صادره از سوی سازمان رگولاتوری می‌پردازد. لازم به ذکر است علاقه‌مندان جهت مشارکت، هم‌فکری و ارایه نظرات و پیشنهادات خود می‌توانند از طریق تلفن 88611753 و یا پست الکترونیکی info@ITnewsway.com با نشریه تماس بگیرند.