دولت سیزدهم و ضرورت جداسازی رگولاتور دولتی از بخشی
عباس پورخصالیان - در حال حاضر، جامعۀ اطلاعات ایران فاقد بسیاری از نهادهای لازم برای ساماندهی شبکۀ ملی اطلاعات است.
حد اقل، دو نهادی که به این منظور باید ایجاد می شدند: یکی مرجع رگولاتوری بخشی و دیگری مرجع رگولاتوری دولتی است، آنهم مجزا از یکدیگر! در این دو مورد باید به دولت سیزدهم هشدار داد که در دو مورد مذکور تاکنون هیچ اقدامی نشده است! جز پیچیده و پیچیده تر شدن آشوبناک مقررات توسط نهادهای کلنگی موازی در همۀ حوزه های اقتصاد ارتباطات و فناوری اطلاعات!
یک مطالعۀ تطبیقی
برای مثال، می توان به نهادهای جامعۀ اطلاعات در دیگر کشورها نگاه کرد و فرضاً، مناسبات مقرراتی میان نهادهای جامعۀ اطلاعات در ایالات متحده را مورد شناسایی قرار داد.
از نیمۀ اول سدۀ بیستم تاکنون، ایالات متحده، در حوزۀ ارتباطات، دو نهاد مقرراتی دارد:
1- یک مرجع رگولاتوری بخشی به نام FCC یا "کمیسیون فدرال ارتباطات" که منابع کمیاب مورد نیاز مخابرات و ارتباطات در بخش خصوصی را کنترل می کند.
2- یک مرجع رگولاتوری دولتی که منابع کمیاب مورد نیاز مخابرات و ارتباطات در دولت فدرال و دولت های ایالتی را پایش و مدیریت می کند.
نام این رگولاتوری دوم در ایالات متحده: NTIA، مختصر شدۀ عبارت National Telecommunications and Information Administration به معنی «ادارۀ دولتی ارتباطات و اطلاعات ملی» است.
مدیر NTIA طبق قانون، مسؤول مشاوره به رئیس جمهور، تنظیم مقررات ارتباطات میاندولتی (در داخل دولت های ایالتی و بین آنها با دولت فدرال) و نمایندۀ دولت ها در دولت فدرال است و بیرون از ایالات متحده بخش ارتباطات کشور را در مجامع بین المللی نمایندگی می کند.
این تقسیم بندی میان رگولاتوری بخشی و رگولاتوری دولتی، استانداردی اداری و قاعده ای نهادینه شده در اغلب کشورها است! با تفکیک این دو رگولاتوری از هم، تزاحم منافع میان دولت و بخش خصوصی رفع می شود! دولت در بخش خصوصی یا فاقد حقوق مالکانه است یا اگر دارای سهام است، حقوق مالکانه اَش بر اساس "قانون سهم طلایی" (Golden Share Law) محدود می شود، به طوری که دولت دیگر حق دخالت در تصمیم گیری های بخشی را ندارد. مالکان سهام در بخش، نیز حق سیاست گذاری بخشی را ندارند. بهره برداران بخشی، حق مقررات گذاری را ندارند. یعنی مقررات گذاری بخشی از بهره برداری، جدا است.
اگر دولتی همۀ امور اقتصادی اش را دولتی سازماندهی کند، قانونگذاران و دولتمردانش، بدون نیاز به تشکیل نهاد رگولاتوری، مقررات وضع می کنند، یعنی اصلاً نیازی به تفکیک حقوقی قانون از مقررات و احتیاجی به تعریف و نصب نهادی به نام "رگولاتوری" ندارد!
این وضعی بود که جامعۀ اطلاعات کشور و دولت های ما تا پیش از 1370 خورشیدی داشتند. از 1370 تا 1380 مدیران و کارشناسان ما در دولت های هفتم و هشتم با خبر شدند که دیگر دولت ها حوزۀ قانونگذاری را از حوزۀ مقرراتگذاری تفکیک می کنند. بسیاری از آنها متوجه شدند که قانون دارای شأن ملی ولی مقررات دارای شأنی بخشی است. همچنین قانون، معیاری همیشه معتبر یا دارای اعتبار بلندمدت است ولی مدت اعتبار مقررات به اقتضای زمان، بخصوص در عصر فناوری های زودگذر، کوتاه یا بسیار کوتاه مدت است. پس اگر دولتی دارای بنگاه هایی دولتی جدای از شرکت های غیر دولتی و خصوصی در اقتصاد ملی است، برای مدیریت منابع کمیابی که مورد نیاز اقتصاد و فناوری در هر دو حوزه دولتی و خصوصی است، چه باید بکند؟
نکتۀ مهمی که قانونگذاران ما به هنگام تصویب قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نفهمیدند این است که حتماً باید به تشکیل دو نهاد رگولاتوری اقدام کرد. قانونگذاران ما به هنگام تصویب قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، آمدند "کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات" را در ساختار سازمانی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات جاسازی کردند و سازمانی بی معنی و بی مسما به نام "سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی" را در کنارش نشاندند، هردو را ذیل شخص وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات قرار دادند و بعد گناه بزرگ تری را مرتکب شدند و تصویب کردند که:
اختیارات و وظایف مربوط به این وزارت مندرج در این قانون شامل محدوده وظایف و اختیارات سازمان صدا و سیما و نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران نمی‌شود و قوانین و مقررات مربوط به آنان به قوت خود باقی است.
بدون آن که مدیریت یا مدیریت هایی را برای کنترل مصرف منابع کمیاب مخابرات و ارتباطات در سازمان صدا و سیما و در نیروهای مسلح تعیین و نصب کنند.
به لحاظ این خطاهای قانونگذاری، ما در ایران نه رگولاتوری بخشی را داریم و نه رگولاتوری دولتی را!
این خلاء قانونی و آن قانون نادرست، ریشۀ ناکارآمدی ها و نارسایی های موجود در جامعۀ اطلاعات کشورند. زیرا که باعث شده اند تا فراتر از دولت و بخش خصوصی (به معنی اقتصادی آن) نهادهایی فراقوه ای، فرادولتی و فراقانونی برای مقررات گذاری در جامعۀ اطلاعات کشور شکل بگیرند. در نتیجه: آنها نیز به نوبۀ خود بر آشوبناکی مقررات حاکم بر جامعۀ اطلاعات و بازارهای ارتباطات و فناوری اطلاعات افزوده اند، می افزایند و خواهند افزود.
هفتۀ پیش یادآور شدم که:
بیش از بیست سال پیش، وزارت پست و تلگراف و تلفن ایران به عنوان عضو رسمی اتحادیۀ بین المللی مخابرات (ITU)، از دبیرخانۀ اتحادیۀ مذکور و از سازمان توسعۀ سازمان ملل (UNDP) درخواست کرد تعدادی کارشناس بین المللی خبره را که در حوزۀ خصوصی سازی شرکت های دولتی مخابرات کار کرده اند برای تعلیم مدیران و کارشناسان ایرانی در زمینه های "تجدید ساختار شرکت مخابرات ایران" (TCI Restructuring)، "ایجاد رگولاتوری" (Regulatory) به علاوۀ "استقرار مبانی حقوقی مرجع مقررات گذاری" (Establish the legal basis of Regulatory Authority) به ایران اعزام کنند.
کارشناسان ITU آمدند، به مدیران و کارشناسان ایرانی، مقدماتی نظری در حوزه های مذکور آموختند، مبانی کاربردی اقدام ملی برای تغییر و اصلاح ساختارها را به ما یاد دادند، مستندات و توصیه نامه هایی کاربردی از مصوبات ITU-D را برای مطالعۀ بعدی برای ما بجا گذاشتند و رفتند. البته ITU-D یکی از سه بخش اتحادیه است که به کشورهای در حال توسعه در زمینۀ ظرفیت سازی و توسعۀ نیروی انسانی کمک می کند. پس از اتمام آن دوره های آموزش حین خدمت که حدود دو ماه طول کشید تا یکی دو سال بعد، از طریق ایمیل به پرسش های ما پاسخ دادند، تا جایی که امکان داشت رفع ابهام کردند و ما دست به کار تجدید ساختار مخابرات کشور، ساماندهی به بخش نوپای ارتباطات و فناوری اطلاعات، عبور از وزارت PTT به ICT و درک تأثیر آن بر چیستی و چرایی جامعۀ اطلاعات شدیم.
ناگفته مشهود است که کج فهمی ما از همیافت های خصوصی سازی و تجدید ساختار موفق شد و ما در عمل شکست خوردیم! حدود بیست سال است که بدون داشتن مرجعی واحد برای مقررات گذاری بخشی، مشغول سعی و خطا، وصله و پینه، و ایجاد و اصلاح ساختارهایی برای تنظیم مقررات فاوا در جامعۀ اطلاعات آشوبناک کشور هستیم.
خلاصه این که وعده های انتخاباتی در حوزۀ ارتباطات و فناوری اطلاعات در شرایط آشوبناک وجود خُرده مقررات گذاران پراکنده در تمام ارکان نظام، محقق نمی شوند!
قبلاً هم یادآور شده بودم و این جا هم تکرار می کنم، دولت سیزدهم باید بکوشد:
1. تمام شِبهِ رگولاتوری های موجود در بخش مخابرات و ارتباطات را ملغی کند.
2. بجای تمام شِبهِ رگولاتوری های موجود، یک مرجع رگولاتوری واحد در بخش خصوصی مخابرات و ارتباطات کشور ایجاد نماید.
3. فراتر از ایجاد مرجع رگولاتوری واحد در بخش خصوصی مخابرات و ارتباطات کشور، باید مرجع رگولاتوری دیگری را برای مدیریت منابع کمیاب مورد نیاز مخابرات و ارتباطات در دولت ایجاد کند.
4. لایحۀ قانونی محدودسازی حقوق مالکیتی دولت در بخش خصوصی را تدوین کند، به مجلس جهت تصویب تقدیم نماید و در آن، عرصه های مقررات گذاری بخشی و بهره برداری را از یکسو و سیاست گذاری بخشی و مالکیت در بخش خصوصی مخابرات را از سوی دیگر منتزع کند تا به این ترتیب، بهره برداران، حق مقررات گذاری بخشی نداشته و سیاست گذاران بخش نیز افرادی غیر از مالکان و ذینفعان همان بخش باشند.