رگولاتوریِ معلق در ایران
داود صفی خانی – در رابطه با رگولاتوری یا تنظیم‌گری که واژه یا فرایند پرکاربرد در تحلیل‌های حوزه فناوری است مطالب مختلفی را دیده‌ایم که به نوعی میشود گفت تحلیل‌ها و نقدها سطوحی از تنظیم‌گری یا رگولاتوری در حوزه ارتباطات را نشانه گرفته‌اند
که عمده آنها اشاره به نقایصی داشته است مبنی بر این که جامع یا کامل نیست یا نوک پیکان نقدها همواره به ساقه‌ها و برگ‌ها بوده نه ریشه‌ها، از جمله این که با همین بسته سیاستگذاری که پیرامون تنظیم‌گری‌ها در این سال‌ها دیده ایم، نگاهی ساختارمحورانه به آن در اغلب تحلیل‌ها شاهد نبوده‌ایم و صرفا تمرکز به مشکلاتی در بعد صورت تنظیم‌گری‌ها بوده است تا با اصلاح بخش‌هایی از مشکل مورد نقد شده بشود با اصلاحاتی از دیدگاه آنها، مساله یا مشکل محدود اشاره شده را بهبود داد و…
برای نمونه در مطلب زرشک طلایی برای مقررات تعرفه تماس ویدویی که توسط همکار گرامی آقای پورخصالیان نوشته شده است با وجود اینکه ایشان فرد بسیار آگاه در این حوزه است و کوله باری از تجربه، علم و آگاهی در حوزه ارتباطات را یدک می‌کشد، در انتها و نتیجه‌گیری مطلب که به نوعی چکیده مطالبه‌گری ایشان است توصیه به تنظیم مقررات به‌موقع کرده است: توصیه به تنظیم مقررات بموقع (JIT: Just-in-time)
«حق تقدم دادن به مصوبۀ «تعرفۀ مکالمۀ ویدیویی» نسبت به تصویب «مقررات خدمات مکالمۀ ویدویی» و غفلت از سیاستگذاری کلی برای تعیین چارچوب حقوقی عرضۀ قانونی خدمات مکالمۀ ویدیویی، دلایلی دارد که تنها یکی از آنها، به‌موقع و فراکُنشی نبودن دیدگاه مراجع مربوط نسبت به تحولات برآینده (Emerging) است.
به عبارت دیگر: چنین به نظر می‌رسد که مراجع مربوط، فاقد چشم انداز و استراتژی بلندمدت در زمینۀ مقررات‌گذاری به‌موقع هستند و در فقدان چشم انداز و استراتژی بلندمدت برای مقررات‌گذاری به‌موقع، تنها می‌توانند به شیوۀ واکُنش دیرهنگام و ناقص، عمل کنند.»
به تفسیری از دیدگاه ایشان اگر تنظیم‌گر یا رگولاتور (با شرح کیفیت سیاست‌گذاری‌هایی که در تمامی این سال‌ها دیده‌ایم ) در مورد تعرفه مکالمه ویدیویی به موقع یا به قول ایشان فراکنشی عمل کند و موضوع حق تقدم در رگولاتوری در این مورد بخصوص را عملیاتی کند یا می‌کرد به نوعی مشکل مذکور یا حداقل این نوشته ایشان ضرورت پیدا نمی‌کرد یا شاهدش نبودیم.
این مطلب بهانه‌ای شد تا به صورتی ساختار گرایانه‌تر به ابعاد و کیفیت تنظیم‌گری یا رگولاتوری بپردازیم و بدون توجه به کیفیت نازل تنظیم‌گری‌ها مخصوصا در حوزه ارتباطات، در کشور، این سوال مهم را بپرسیم که هدف از تنظیم‌گری اساسا چه چیزی است؟ دولت‌ها چرا اصولا تمایل شدیدی به تنظیم‌گری دارند؟ یا به نوعی دقیق‌تر معیار تنظیم‌گری خوب یا بد چیست؟ تنظیم‌گری یا رگولاتوری برای چه منظوری و برای تحقق چه اهدافی انجام میشود و نسبت آن را با بسته سیاستگذاری تنظیم‌گری‌ها در حوزه ارتباطات مخصوصا بسنجیم و یک متر و فرایند قابل ارزیابی برای مخاطب و جامعه فعالان ترسیم کنیم.
قبل از ورود به اصل مطلب، موضوع مهمی که اساسا بسیار پراهمیت است این است که در تمامی‌کشورهایی پیشرو که شاهد کیفیت سیاست‌گذاری‌ها و تنظیم‌گری‌ها هستیم، یک اصل بدیهی و روشن مورد توافق و قبول کامل ساختار دولتی، بورکرات‌ها یا هر نوعی از سیستم تنظیم‌گری حاکمیتی پذیرفته شده است، آن‌هم فقر و کمبود اشراف بوروکرات‌ها و تکنوکرات‌ها به داده‌ها و اطلاعات لازم برای تنظیم‌گری‌ها و سیاست‌گذاری‌هاست. آنها این اصل بدیهی را در شاکله سیاست‌گذاری‌ها پذیرفته‌اند که بروکرات‌ها و تکنوکرات‌ها از کمبود اطلاعات رنج می‌برند و به همین خاطر تصمیم‌سازی‌های آنها در حوزه‌های مختلف مصداق «تیراندازی در تاریکی» هست.
در کنار پذیرفتن این اصل متوجه شده‌اند که لازم نیست سیاستگذاری دولت‌ها همیشه مثل تیراندازی در تاریکی عمل کند. دولت‌ها از طریق «همکاری و هم‌اندیشی با بخش خصوصی» و «آزمونگری و کارآزمایی سیاستی» می‌توانند محدودیت‌های اطلاعاتی خودشان را کاهش بدهند، و آنها این فرایند را به درستی به شکل برجسته‌ای عملیاتی کرده و کیفیت تنظیم‌گری‌ها یا سیاست‌گذاری‌های خودشان را ارتقا داده‌اند. اگر این فرایند را با کشور خودمان مقایسه کنیم به خوبی متوجه می‌شویم که اساسا در این زمینه نه تنها ساختارهای تنظیم‌گر حاکمیتی هیچ فرایند موثری در این زمینه ندارند بلکه از طرفی جامعه تحلیلی ما هم به نوعی میشود گفت گرفتار کج فهمی‌ها در این زمینه است، از این جهت تصور میشود بورکرات‌ها یا نظام سیاست‌گذار یا تنظیم‌گر توان، تخصص یا مهارت کافی در این زمینه را دارد صرفا مسیر یا فرایند را اشتباه طی می‌کنند… که شرحش خود بحث دیگری است.
با توجه به مطلب اشاره شده در بالا، حال اگر در پی پاسخ به سوال‌های مطرح شده در بالا باشیم به نوعی میشود گفت موضوع نوشته شفاف‌تر خواهد شد.
«*به نظر می‌رسد که در سال‌های دیگر روندی مشابه در مورد واژه تنظیم‌گری (regulation) را در کشورمان شاهد هستیم؛ تنظیم‌گری در کاربرد رایج به معنای مداخله دولت و سامان دادن به روابط میان کنشگران مختلف برای تحقق منافع عمومی‌تعریف شده است. تنظیم‌گری در آغاز به طور عمده ایده‌ای اقتصادی تلقی می‌شد ولی اکنون در حوزه‌های دیگر هم به وفور مورد استفاده است؛ در اقتصاد برای مقابله با شکست بازار از ابزارهای تنظیم‌گری بهره گرفته میشود؛ هواداران به تنظیم‌گری به چشم سپری در برابر بحران‌ها و پیامدهای ناخواسته بازار می‌نگرند که آسیب‌ها را به حداقل می‌رساند. آنها بر این باورند که نمی‌توان اقتصاد و اجتماع را به دست نیروهای وحشی! بازار سپرد و نیازمند دولت و نهادهای تنظیم‌گری هستیم که در جهت تحقق منفعت عمومی گام بردارد.
اجازه دهید این طور خلاصه کنیم که تنظیم‌گری ابزار حکمرانی دولت است تا انسجام جامعه حفظ شود و رفتارهای افراد و گروه‌ها بهنجارتر شود. یک نمونه از این نهادهای تنظیم‌گر که سروصدای زیادی هم به پا کرده است همین شورای رقابت است که ماموریت خود را مبارزه با انحصار تعریف کرده است. نباید یادمان برود در هر جامعه‌ای مجموعه‌ای هنجارها برای انجام کارها و سامان دادن به امور وجود دارد که به صورت خودجوش در طی زمان به وجود آمده‌اند؛ برخی قواعد و اصول در طی زمان نشان می‌دهند که در تسهیل کارها و امور اجتماعی کارآمد عمل می‌کنند و تثبیت می‌شوند. اما منظور از تنظیم‌گری این است که دولت با حضور و مداخله فعالانه خود این قواعد و اصول را وضع کند و خیر عمومی را تامین کند. تنظیم‌گری شکلی از مداخله دولت به حساب می‌آید که ناظر بر وضع قواعد رفتار و چگونگی مناسبات بین افراد وگروه‌ها است.
اما صبر کنید؛ ماجرا جنبه دیگری هم دارد؛ تنظیم‌گری هم سرنوشتی نظیر نهادگرایی پیدا کرده ولی این بار باب دل فاشیسم ایرانی شده است. منظورمان از فاشیسم کیش پرستش دولت است؛ فاشیسم یک ایده جمعگرایانه است؛ مالکیت خصوصی از بین نمی‌رود ولی دولت اقتصاد را برنامه‌ریزی می‌کند. در فاشیسم، دولت کنشگر اصلی عرصه اقتصاد تلقی میشود، نخبگان حاکم مایه‌های ناسیونالیسم (ملی باوری) افراطی را تبلیغ می‌کنند و می‌خواهند اقتصاد کشور را با رویکردی حمایتی به خودکفایی برسانند. فعالیت آزاد و سودمحور شرکت‌ها نیز جایی ندارد و آنها باید در خدمت ارتقای قدرت ملی باشند. باید با وضع مقررات سفت و سخت و دخالت گسترده در اقتصاد جلوی انحراف‌ها را گرفت.
وقتی تصدی گری مستقیم دولت دیگر خریدار ندارد میشود به اصطلاح سراغ تنظیم‌گری! رفت؛ در این جا البته مالکیت دولتی نیست ولی با قاعده‌گذاری‌های سفت و سخت دولتی (بخوانید تنظیم‌گری) در واقع دولت همه کاره است و رفتارها را جهت می‌دهد. شبیه پدری که خودرویی برای فرزندش می‌خرد اما چنان شرط‌های سفت و سختی برای استفاده از آن وضع می‌کند که در واقع خودرو بیشتر متعلق به خود اوست تا فرزندش! مهم نیست در نوشتهجات علمی«تنظیم‌گری» به طور دقیق به چه معناست و چه محدودیت‌هایی دارد بلکه جنبه ای مهمتر در میان است: می‌توان به بهانه «تنظیم‌گری» جای پای دولت را محکمتر کرد و بر مداخله موثر آن افزود. »
*تنظیم‌گری در معنای عام شامل انواع مداخلات دولت به منظور تحقق اهداف حاکمیت است. هدف از این مداخلات ایجاد «کنترل عمومی» بر ارایه کنندگان خدمات برای تضمین «منفعت عمومی» است. منفعت عمومی نفعی است که عاید همه ذینفعان و عموم جامعه میشود و تأمین آن ازجمله اصلی‌ترین فلسفه‌های تشکیل حکومت‌ها محسوب میشود. این مفهوم معمولًا در برابر منفعت خصوصی قرار می‌گیرد به ویژه در جایی که تأمین منافع یک فرد یا گروه به منافع سایرین آسیب می‌رساند. صیانت از منفعت عمومی‌به معنای جلوگیری از آسیب زدن منافع گروه‌های خاص به منافع سایر ذینفعان است و ازجمله اصلی‌ترین فلسفه تشکیل حکومت‌ها محسوب میشود.
*برای این که رگولاتوری در یک صنعت یا بخشی از یک بازار انجام شود، حداقل دو پیش‌نیاز وجود دارد. پیش‌نیاز اول این است که رگولاتور خود بازیگر بازار نباشد یا به شکل مستقیم و غیرمستقیم از بازار منتفع نشود.
دومین پیش‌نیاز هم این است که نهاد رگولاتور، نماینده اکثریت مردم باشد. در غیر این صورت، تنظیم‌گر به جای اینکه منافع مردم را در بازار لحاظ کند، منافع خود، یا منافع اقلیت، یا منافع گروه‌های ذی‌نفوذ و صاحب‌‌قدرت را لحاظ خواهد کرد. در چنین شرایطی، تنظیم‌گر خود به یکی از عوامل شکست مکانیزم بازار تبدیل میشود.
تا زمانی که یک نهاد رسمی‌نتواند اعلام کند که «تأیید اکثریت مردم» را دارد، کاری که انجام می‌دهد، ماهیت تنظیم‌گری ندارد.
از طرفی دیگر کارآفرین‌ها، کارشناس رگولاتوری نیستند. رگولاتوری یک کار فنی-اقتصادی است. نیازمند درک عمیق از ساز و کارهای بازار، انسان‌شناسی، فلسفه سیاسی، روانشناسی، نظریه پیچیدگی، دینامیک سیستم‌های اقتصادی و اجتماعی، اخلاق تجاری و … است. شما میتوانید بزرگ‌ترین کسب‌و‌کارهای اینترنتی کشور را داشته باشید و درباره رگولاتوری، به اندازه کودکی هفت‌ساله بفهمید. پس نباید کارآفرین و کارشناس را با هم اشتباه بگیریم.
اساساً رگولاتوری یعنی حفاظت از مردم در برابر منفعت‌طلبی کسب‌و‌کارها. پس رگولاتوری را باید نمایندگان مردم انجام دهند و نه نمایندگان کسب و کارها. اگر فقط عده‌ای وجود داشته باشند که حضورشان در جلسات رگولاتوری و اظهارنظر در این زمینه، غیراخلاقی و غیرحرفه‌ای باشد، همان نمایندگان کسب و کارها هستند.*
از نظر نگارنده بدون توجه به ساختار و ماهیت اصلی تنظیم‌گری به شرحی که ذکر شد، اجرا و فهم درست آن است که اساسا زیرساخت پایدار و قوی در راستای ارتقای کیفیت حوزه‌های متاثر از آن میشود نه اساسا ایراد در شکل و محتوایی کنونی آن در فرایندی که در حال حاضر جاری است، فهم ناقص و پرخطای ماهیت رگولاتوری، نه تنها هیچ زمینه‌ای را در راستای منفعت عمومی‌بهبود نمی‌بخشد بلکه خود زمینه‌سازی‌های مختلفی از جمله انحصار و دخالت‌های مختلف را هم شکل و فرم می‌دهد… با این اوصاف توجه به ریشه‌ها و نقد ساختاری آن، قطعا بهتر از پرداختن به ساقه‌ها و برگ‌ها می‌تواند آن چیزی که هدف عمومی‌است را تامین و تضمین کند.
* امیر حسین خالقی
* محمد رضا شعبانعلی
(منبع:عصرارتباط)
- ۰۲/۰۴/۰۲