۳ امپراتور دیجیتال دنیا در مسیر تقابل یا همگرایی؟
سعید میرشاهی - متن حاضر پژوهشی است که در چارچوب پروژه سیاست صنعتی برای توسعه دیجیتال (IPDD)، تحت شماره ARG01-0524-230314 و با حمایت صندوق ملی تحقیقات قطر (QNRF) انجام شده است.
در این پژوهش، الکساندروس باکوس، پژوهشگر پسادکتری در پروژه سیاست صنعتی و توسعه دیجیتال، آمنا زمان، دانشجوی دکتری حقوق و پژوهشگر پروژه سیاست صنعتی و توسعه دیجیتال و جورجیوس دیمیتروپولوس، استاد حقوق و معاون پژوهشی، هر سه از دانشکده حقوق دانشگاه حمد بن خلیفه، موضوع سقوط امپراتوری‌ها و حرکت به سمت همگرایی جهانی در رویکردهای حاکمیت داده را از زوایای مختلف، بررسی و تحلیل کرده‌اند.
در ادامه، خلاصه این گزارش که حاوی نکات جالب توجهی برای سیاستگذاران حوزه حکمرانی مجازی است را به نقل از opiniojuris بخوانید.
آنو برادفورد در کتاب «امپراتوری‌های دیجیتال» توضیح می‌دهد که سه قدرت دیجیتال بزرگ جهان، ایالات متحده (آمریکا)، چین و اتحادیه اروپا، رویکردهای متفاوتی را برای حکمرانی و تنظیم اقتصاد دیجیتال دنبال می‌کنند.
آمریکا، رویکرد بازارمحور اتخاذ کرده که بر پرورش و ارتقای غول‌های فناوری تاکید دارد؛ حتی اگر این امر به بهای حقوق فردی تمام شود (صفحات ۳۳-۴۰). این رویکرد دخالت محدود، مبتنی بر این فرض است که بازار، بهترین مکانیزم برای تنظیم خودکار است و به حداقل مداخله دولت نیاز دارد.
در مقابل، چین از مدل دولت‌محور پیروی می‌کند که هدف آن، تقویت حاکمیت داده و دستیابی به سلطه فناوری در داخل کشور است (صفحات ۶۹-۷۲). رویکرد نظارتی چین بر کنترل و نظارت دولتی تاکید دارد و دولت، نقش قابل‌توجهی در تعیین جهت‌گیری اقتصاد دیجیتال ایفا می‌کند. این رویکرد در برخی حوزه‌ها، از جمله توسعه تجارت الکترونیک و فین‌تک چین، موفقیت‌آمیز بوده است.
در همین حال، اروپا، رویکرد مبتنی بر حقوق اتخاذ کرده که تمرکز آن، بر حفاظت از حقوق بشر و تضمین توزیع عادلانه منافع اقتصاد دیجیتال است (صفحات ۱۰۵-۱۱۰).
مفهوم «امپراتوری» برای تفکیک این سه مدل به کار گرفته شده است.
از نظر مفهومی، این رویکرد، برادفورد را از تحلیل‌های پیشین متمایز می‌کند؛ تحلیل‌هایی که از اصطلاحاتی مانند «قلمروهای داده» یا «چهار اینترنت» (The Four Internets) استفاده کرده‌اند (چهار اینترنت، به مفهومی اشاره دارد که در آن اینترنت نه به عنوان یک نهاد واحد، بلکه در قالب چهار مدل متمایز حکمرانی با ارزش‌ها و اولویت‌های متفاوت درنظر گرفته می‌شود. این مدل‌ها اغلب با ایدئولوژی‌های سیلیکون ولی (اینترنت باز)، بروکسل (اینترنت بورژوایی متمرکز بر حریم خصوصی)، واشنگتن دی‌سی (اینترنت تجاری با اولویت نیروهای بازار) و پکن (اینترنت پدرسالارانه تحت‌کنترل دولت) مرتبط‌اند که هریک برای شکل‌دهی به آینده اینترنت در سطح جهان رقابت می‌کنند.)
این تحلیل‌ها، عمدتا بر این فرض اولیه استوار بودند که اینترنت، فضایی باز، شفاف و سازگار است. در نهایت، برادفورد استدلال می‌کند این سه مدل امپراتوری، احتمالا در آینده به یک نظم دوقطبی جهانی تبدیل خواهند شد؛ به‌گونه‌ای که تکنو-استبدادها (به رهبری مدل چینی) در برابر تکنو-دموکراسی‌ها (با محوریت ائتلافی به رهبری آمریکا و اتحادیه اروپا) قرار خواهند گرفت (صفحات ۳۸۸-۳۹۳).
در حالی‌که ما نیز با دیدگاه برادفورد درباره امکان همگرایی موافق هستیم، بر این باوریم این همگرایی به شکل متفاوت رخ خواهد داد. این روند، آشفته‌تر خواهد بود و شامل ائتلافی به رهبری آمریکا و اتحادیه اروپا نخواهد بود. ممکن است شباهت‌هایی در رویکردها ایجاد شود اما اهداف و دستورکارهای هر قدرت، همچنان متفاوت باقی خواهند ماند و هیچ‌گونه یکپارچگی کامل در این زمینه، رخ نخواهد داد.
به بیان دیگر، این همگرایی، لزوما چین را از اتحادیه اروپا و آمریکا در زمینه حکمرانی داده جدا نخواهد کرد، بلکه این سه قدرت را از نظر اهداف‌شان متمایز خواهد ساخت و چارچوبی ایجاد خواهد شد که بیشتر شبیه یک میدان رقابتی (با همگرایی‌های مقطعی) خواهد بود نه یک جهان دوقطبی که برادفورد به آن اشاره می‌کند.
ایالات متحده، پیشتر قوانین بومی‌سازی داده را به عنوان «مانع بر سر راه تجارت» قلمداد می‌کرد اما اخیرا تغییری در موضع این کشور مشاهده شده که بخشی از راهبرد صنعتی گسترده‌تر آن محسوب می‌شود. در اکتبر ۲۰۲۳، نماینده تجاری ایالات متحده (USTR)، بازنگری در موضع این کشور نسبت به جریان آزاد داده‌ها و کد منبع را اعلام کرد. این تغییر، بیانگر فاصله گرفتن از حمایت پیشین آمریکا از ممنوعیت محدودیت‌های داخلی بر چنین الزاماتی در توافقات بین‌المللی، از جمله ابتکار بیانیه مشترک تجارت الکترونیک در سازمان تجارت جهانی (WTO) است.
در توجیه این تصمیم آمده است: «به منظور فراهم آوردن فضای سیاست‌گذاری کافی برای این مباحث، ایالات متحده حمایت خود را از پیشنهادهایی که ممکن است این ملاحظات سیاست داخلی را تحت‌الشعاع قرار دهند یا محدود کنند، حذف کرده است.»
دولت آمریکا، به همراه چندین مشارکت‌کننده دیگر در مذاکرات JSI تجارت الکترونیک، نگرانی‌هایی درباره متن نهایی توافق تجارت الکترونیک در ۲۶ ژوئیه ۲۰۲۴ ابراز داشت و در نهایت، از امضای آن خودداری کرد.
این رویکرد، تفاوت اساسی با آنچه اخیرا توسط چین اتخاذ شده، ندارد. چین به طور سنتی، چارچوب تنظیم‌گرایانه را دنبال کرده که کنترل حداکثری بر جریان داده‌ها را به دلایل امنیت ملی دارد. با این حال، این کشور، رویکرد خود را نسبت به جریان‌های داده‌ای برون‌مرزی (CBDFs)، برای شرکت‌های داخلی دارای فعالیت بین‌المللی تسهیل کرده است. همچنین چنانچه شرایط مشخص، مانند نبود داده‌های شخصی داخلی رعایت شود، آنها را از ارزیابی‌های امنیتی صادرات داده، معاف می‌کند. به نظر می‌رسد این تغییر، در واکنش به رقابت بین شرکت‌های فناوری چینی و آمریکایی در بازار دیجیتال جهانی رخ داده باشد. این تحول، استدلال مربوط به همگرایی را تقویت می‌کند.
حتی اتحادیه اروپا، که از لحاظ نظری به دنبال تسهیلCBDFs ، برای تضمین رقابت‌پذیری شرکت‌های خود است، این امر را به کفایت رژیم‌های حفاظت از داده در حوزه‌های قضایی مقصد، مشروط کرده است. به نظر می‌رسد تحولات اتحادیه اروپا (به‌ویژه از اواخر دهه ۲۰۱۰)، عامل تسریع‌کننده همگرایی یادشده باشد. به طور خاص، رویکرد جدید بروکسل به استراتژی صنعتی، پذیرش اهمیت حاکمیت داده را در اتحادیه اروپا تسریع خواهد کرد. این، همان جنبه‌ای است که اکنون به آن می‌پردازیم.
• شباهت‌های بیشتر در رویکردها
در سال ۲۰۱۷، امانوئل مکرون، رئیس‌جمهوری فرانسه، در سخنرانی سوربن بر اهمیت حفاظت از حاکمیت اروپا در حوزه‌های مختلف، از جمله عرصه دیجیتال، تاکید کرد. وی ضمن اشاره به ضرورت حفاظت از آزادی‌های فردی و حریم خصوصی، بر اهمیت تضمین «عدالت» در بازاری که شرکت‌ها در آن فعالیت دارند و حفاظت از داده‌های اقتصادی آنها تاکید داشت. در سطح اتحادیه اروپا، این رویکرد در قالب دکترین «خودمختاری راهبردی باز»، منعکس شده است.
این دکترین به اتحادیه اروپا اجازه می‌دهد به طور مستقل عمل کند و آسیب‌پذیری‌های خود را در برابر قدرت‌ها و تحولات خارجی، به‌ویژه در حوزه‌های راهبردی اقتصاد، کاهش دهد (صفحه ۱۵). از یک سو، خودمختاری راهبردی باز، به اتحادیه اجازه می‌دهد ارزش‌های خود، به‌ویژه دموکراسی و محوریت حقوق بشر را حفظ کند. از سوی دیگر، این دکترین، بازتابی از آگاهی ژئوپلیتیکی اتحادیه بوده و بر پایه درک سرزمینی از رقابت بین قدرت‌های بزرگ استوار است (صفحات ۱۴-۱۵).
مفهوم خودمختاری راهبردی باز، به حوزه حاکمیت دیجیتال نیز نفوذ کرده است. به عنوان مثال، نمی‌توان بر فوریت تضمین دسترسی به مواد خام حیاتی، که برای گذار دیجیتال ضروری هستند، بیش از حد تاکید کرد (صفحه ۴۳). اما حتی در زمینه حکمرانی محصولات، خدمات و زیرساخت‌های دیجیتال، شاهد نوعی بیداری ژئوپلیتیکی در اروپا هستیم. همان‌طور که تضمین احترام به حقوق بنیادین و ارزش‌های دموکراتیک اهمیت دارد، حاکمیت دیجیتال و فناوری نیز به حوزه‌های اصلی دغدغه سیاسی تبدیل شده است.
این بیداری ژئوپلیتیکی جدید، همراه با تمایل تازه به سیاست صنعتی، به‌ویژه در حوزه توسعه دیجیتال که شامل ایجاد فضاهای داده نیز می‌شود، اتحادیه اروپا را به بلوکی تبدیل کرده که در پی دستیابی به قابلیت‌های نوآوری فناورانه و تامین مالی فناوری‌های حیاتی، در هر دو حوزه غیرنظامی و نظامی است (صفحه ۳۹۶). علاوه بر این، استراتژی داده‌محور اتحادیه اروپا، اکنون صراحتا «رویکرد باز، اما قاطع»، نسبت به جریان‌های بین‌المللی داده را درنظر گرفته است.
لذا می‌توان گفت این امرCBDFs را در دکترین گسترده‌تر خودمختاری راهبردی ادغام می‌کند که در نهایت، ابزاری برای تقویت حاکمیت اتحادیه اروپا بر داده‌هایش محسوب می‌شود. با این حال، واقعیت فعلی، فاصله زیادی با سناریوی ایده‌آلی دارد که در مواضع سیاست‌گذاری ترسیم شده است: تقریبا هیچ شرکت دیجیتال اروپایی در بین ۲۰ شرکت برتر جهان از لحاظ ارزش بازار دیده نمی‌شود.
این تحولات، حاکی از همگرایی در رویکردهای حکمرانی دیجیتال، به‌ویژه در زمینه CBDFs است؛ همگرایی‌ای که به طور خاص تحت‌تاثیر نیاز به کسب و حفظ رقابت‌پذیری و خودمختاری در عرصه دیجیتال شکل گرفته است. اکنون به طور فزاینده، شاهد تعیین جهت‌گیری‌های راهبردی بر اساس تحولات ژئوپلیتیکی هستیم. بخش مهمی از این روند در توسعه سیاست‌های صنعتی آینده‌نگر منعکس شده است.
• بازتاب پویایی‌های جدید در سیاست‌های صنعتی برون‌گرا
در دنیای دیجیتال بدون مرز، هرگونه استراتژی صنعتی که حاکمیت یک کشور را تقویت کند، باید با چارچوب دیجیتال جهانی هماهنگ باشد. «انزوا به طور کامل»، غیرممکن است، زیرا این سه قدرت بزرگ به یکدیگر وابسته‌اند. (برادفورد، صفحه 16).
در همین حال ما شاهد احیای سیاست‌های صنعتی برون‌گرا در سراسر جهان، از جمله در ایالات متحده هستیم. استراتژی‌های صنعتی ملی با جهت‌گیری برون‌گرا، به تدریج، به ظهور نوع جدیدی از «حقوق اقتصادی بین‌المللی» منجر شده‌اند (صفحه ۵۰ و 94-109). این امر، به‌ویژه در مشارکت‌های چندجانبه‌ای که واشنگتن در آنها درگیر شده، از جمله چارچوب رفاه هند- اقیانوس آرام (IPEF)، مشارکت اقتصادی آمریکایی‌ها (APEP) و کریدور اقتصادی هند- خاورمیانه- اروپا (IMEC) مشهود است.
این ابتکارات، تصویری از «تعامل انتخابی» را ارائه می‌دهند؛ رویکردی که به صورت جزئی‌تر و ماژولار طراحی شده است؛ رویکردی که در نهایت، عنصر «انتخاب» را کنار نمی‌گذارد و به نگرانی کسانی که بیم دارند «حاکمیت ملی» تضعیف شود، پاسخ می‌دهد. هر سه چارچوب جدید، تاکید ویژه‌ای بر توسعه فناوری‌های دیجیتال و زیرساخت‌های دیجیتال دارند.
به نظر می‌رسد گزارش اخیر «دراگی» (اقتصاددان بزرگ ایتالیایی)، در اتحادیه اروپا، که تاثیر قابل‌توجهی بر جهت‌گیری سیاستی و راهبردی کمیسیون جدید داشته، بر تلاش‌های اتحادیه برای خودمختاری راهبردی باز، تاکید بیشتری می‌کند. اتحادیه اروپا بیش از پیش، به دنبال افزایش استقلال از ایالات متحده است و به دشواری می‌توان تصور کرد این همگرایی تا حد ایجاد یک قطب قدرت واحد پیش برود. حتی ابتکاراتی مانند شورای تجارت و فناوری اتحادیه اروپا و ایالات متحده (TTC) نیز بر همان رویکرد انتخابی و جزئی‌نگر که پیشتر به آن اشاره شد، استوارند.
نکته جالب اینجاست که در صفحات رسمی اتحادیه اروپا درباره TTC، از ایالات متحده به عنوان شریک یاد شده، در حالی که آمریکا، تنها به همکاری دو طرف در توسعه و به‌کارگیری فناوری‌های دیجیتال اشاره دارد.
• همگرایی در رویکردها، نه اهداف
محدودیت‌های ساختاری، مانع جدایی کامل و تسلط یکی از سه رژیم اصلی حکمرانی دیجیتال بر سایرین شده است. شکل‌گیری یک قطب‌بندی کامل که در آن دموکراسی‌های دیجیتال در برابر استبدادهای دیجیتال قرار گیرند، بعید به نظر می‌رسد، زیرا پویایی‌های موجود، مانعِ این دوقطبی‌سازی می‌شوند. هر سه قدرت بزرگ، از این وابستگی متقابل آگاه هستند اما همچنان در تلاش‌اند تا حاکمیت خود را حفظ کنند. همین گرایش‌ها، در نهایت موجب همگرایی در رویکردها شده‌اند؛ همگرایی‌ای که در برخی موارد، نه تنها انگیزه، بلکه حتی یک ضرورت ساختاری برای تعاملات انتخابی ایجاد کرده است.
با این حال، همگرایی در رویکردها، به معنای همگرایی در اهداف نیست؛ به‌ویژه در دنیایی که از نظر ژئوپلیتیکی و ژئواکونومیکی بیدار شده است. این امر، مانع از آن می‌شود که دو قدرت از بین سه قدرت بزرگ، تا حدی به یکدیگر نزدیک شوند که یک ائتلاف پایدار شکل بگیرد. پاتریک لبلوند نیز در تحلیل‌های خود هشدار داده که نباید تصور کرد ایالات متحده و اتحادیه اروپا، تا جایی به هم نزدیک شوند که یک جهان دوقطبی را شکل دهند.
• استعاره امپراتوری‌های دیجیتال
در چنین بستری، استفاده از مفهوم امپراتوری به عنوان نمادی از تحولات سیاستی و راهبردی سه قدرت بزرگ، می‌تواند احساس ناخوشایندی ایجاد کند. ذات یک امپراتوری بر توسعه‌طلبی استوار است. جریان این جاه‌طلبی، مدام تغییر می‌کند اما هرچه بیشتر به مرکز آن نزدیک شویم، مقاومت در برابر تغییر بیشتر می‌شود (صفحه ۶). البته این بدان معنا نیست که هسته مرکزی یک امپراتوری، به طور کامل، در برابر تاثیرات بیرونی، مهر و موم شده است. با این حال، پایداری و مقاومت آن در برابر تغییرات انکارناپذیر است اما این درک، دقیقا بازتاب راهبردها و سیاست‌های سه قدرت بزرگ نیست، زیرا همان‌طور که برادفورد اشاره می‌کند، تحولات در دو امپراتوری دیگر می‌تواند تاثیر عمیق بر هسته سیاست‌های دیجیتال آنها بگذارد («مدل‌ها اغلب در عرصه بین‌المللی با یکدیگر برخورد می‌کنند و منجر به نبردهای شدید درون و بین امپراتوری‌های دیجیتال می‌شوند») (صفحه 11).
• تغییرات تدریجی، نه آنی
با این حال، برخی مسائل، یک‌شبه تغییر نمی‌کنند. اتحادیه اروپا، هرچقدر، دکترین خودمختاری راهبردی‌اش را به سمت «رویکرد حاکمیت‌محورتر» در حوزه داده‌ها و حاکمیت دیجیتال سوق دهد، همچنان «رویکرد حقوق‌محور» خود را حفظ خواهد کرد. چین، هرچند که در برخی موارد، مقررات سختگیرانه CBDFs را تا حدی تسهیل کرده اما به‌ناگاه به «محدوده‌ای با جریان آزاد داده‌ها» تبدیل نخواهد شد. ایالات متحده نیز حتی با وجود ملاحظات امنیت ملی و استراتژی صنعتی جدید، از اولویت خود برای حفظ «برتری دیجیتال» از طریق غول‌های فناوری‌اش کوتاه نخواهد آمد.
• آینده حقوق (اقتصادی) بین‌المللی در حوزه فناوری‌های دیجیتال
پیشتر، هنگام بررسی رویکرد ایالات متحده در تعامل با چارچوب‌های جهانی که بر اقتصاد دیجیتال تاثیرگذار هستند، به نوعی پاسخ مقدماتی به این پرسش داده شد. تصمیم آمریکا برای ورود به ابتکارات جدید چندجانبه مانند چارچوب اقتصادی هند و اقیانوس آرام (IPEF)، بیانگر الگویی است که احتمالا در آینده نیز دنبال خواهد شد. این رویکردها، امکان تعامل گزینشی و انعطاف‌پذیر را با حوزه‌هایی فراهم می‌کنند که پیشتر تحت مقررات سختگیرانه حقوق بین‌الملل قرار داشتند.
به نظر می‌رسد اهمیت ابزارهای الزام‌آور حقوقی، به‌ویژه معاهدات جامع که شامل فصول گسترده درباره تجارت دیجیتال هستند، کاهش یافته است. نمونه‌ای از این معاهدات، توافق جامع و مترقی برای مشارکت ترانس- پاسیفیک (CPTPP) است.
در مقابل، انعطاف‌پذیری و یکجانبه‌گرایی، احتمالا ویژگی‌های کلیدی رویکردهای آینده خواهند بود. دولت‌ها، همچنان در چارچوب‌های اقتصادی جهانی باقی خواهند ماند اما همزمان، بر حاکمیت ملی خود تاکید بیشتری خواهند کرد.
با این حال، گسترش علاقه به سیاست‌های صنعتی در آمریکا و اتحادیه اروپا، در کنار حفظ رویکرد حاکمیت‌گرایانه چین (و البته کاهش برخی از محدودیت‌های سختگیرانه آن در زمینه محلی‌سازی داده‌ها)، تصویر پارادوکسیکال اما امیدوارکننده ترسیم کرده است. تاکید دوباره بر حاکمیت ملی به معنای انزوای این سه قدرت بزرگ نیست، بلکه آنها همچنان در ساختارهای بین‌المللی، اما به شیوه‌‌ای انعطاف‌پذیرتر و گزینشی‌تر، مشارکت خواهند داشت.
همگرایی در رویکردهای حاکمیت دیجیتال، به‌ویژه در حوزه جریان‌های فرامرزی داده‌ها (CBDFs)، می‌تواند زمینه‌ساز کاهش تنش‌ها شود. نمونه‌هایی مانند شورای تجارت و فناوری اتحادیه اروپا و آمریکا (TTC)، نشان داده‌‌اند همکاری‌های محدود و موردی می‌تواند شکل بگیرد؛ موضوعی که در حال حاضر نیز در جریان است. البته هنوز مشخص نیست آیا این روند برای کاهش تنش‌ها، بین آمریکا و چین، کافی خواهد بود یا خیر؟ (منبع:عصرارتباط)