ضعف‌های قانون دسترسی آزاد به اطلاعات
یکی از حقوق شناخته شده بشری در جوامع جدید حق دسترسی به اطلاعات و آزادی اطلاعات است. این حق دارای ریشه‌ای طولانی در تاریخ حقوقی دنیاست و البته در کشور ما نیزبه رسمیت شناخته شده است؛ نمونه آن هم این است که بسیار گفته می‌شود که دانستن، حق مردم است. اما آیا به راستی در عمل نیز چنین حقی وجود دارد؟ «قانون» درباره فلسفه حق دسترسی آزاد به اطلاعات و چالش‌های اجرای آن در ایران گفت‌وگویی با دکتر علی اکبر گرجی ازندریانی، حقوقدان انجام داده است که از نظرتان می‌گذرد.
آقای دکتر گرجی وقتی بحث از حق دسترسی آزاد به اطلاعات می‌شود، یک شهروند یا خواننده ممکن است فکر کند که از هر طریقی می‌تواند به هر سند یا اطلاعات یا سند یا داده‌ای دسترسی داشته باشد. به نظر شما حق دسترسی آزاد به اطلاعات چه معنایی دارد؟
کنش‌های بشری و انسانی و رفتار‌های آدمیان اگر مبتنی بر آگاهی و دانش نباشد سر از بیابان جهالت در خواهد آورد. بنابراین آزادی اطلاعات جزو لوازم یک جامعه آگاه است. آزادی اطلاعات، دسترسی به اسناد و داده‌های عمومی از جمله لوازم لاینفک دخالت انسان‌ها در امور عمومی است. بنابراین شهروندانی که به اسناد و اطلاعات عمومی دسترسی ندارند به یک معنا جاهل در عرصه عمومی به شمار می‌روند و با جهل نمی‌توان به اعمال حق تعیین؛ حق سرنوشت در امور عمومی پرداخت. به همین دلیل است که ما اساساً آزادی دسترسی به اطلاعات و اسناد عمومی را باید در سایه سار مفاهیم حقوق بشری و حق‌ها و آزادی‌های شهروندی از جمله حق بر تعیین سرنوشت و حق بر مشارکت در امور عمومی تحلیل کنیم. در واقع اگر ما مدعی مردم سالاری و دموکراتیزاسیون نظام اداری و سیاسی هستیم، راه مردم سالاری حتی مردم سالاری دینی دقیقاً از میان حق دسترسی آزاد به اطلاعات می‌گذرد. مردم سالاری یک حکومت اسرارگرا نیست. حکومت اسرارگرا اساساً نمی‌تواند مردم سالار باشد. به این ترتیب حکمرانی شفاف و نظارت پذیر و پاسخگو مستلزم دسترسی آزاد شهروندان به اطلاعات و گردش آزاد اطلاعات است.
اساساً در جامعه مردم‌سالار به معنای دقیق کلمه است که افکار عمومی آزاد شکل می‌گیرد و افکار عمومی آزاد در پرتو اسرارگرایی نمی‌تواند شکل بگیرد. به همین دلیل به اعتقاد بنده بروکراسی، نهادهای بروکراتیک، نهادهای سیاسی اگر بناست به معنای دقیق کلمه با انواع فسادهای سیاسی، اداری و ... مبارزه کنند، باید به یک حقی به نام حق دسترسی آزاد به اسناد و اطلاعات دولتی و عمومی باور داشته باشند. باید شهروندان را در این زمینه صاحب حق بپندارند. برای اینکه امر عمومی، امر سیاسی متعلق به همگان است. اگر ما باور داریم که حکومت و آنچه درون آن است، از جمله اسناد و اطلاعات به مردم تعلق دارد و به تعبیری تحت مالکیت مشاع شهروندان قرار دارند بنابراین باید برای در اختیار قرار دادن اسناد و اطلاعات به مردم ساده سازی کنیم.
ساز و کارهایی را پیش‌بینی کنیم تامردم راحت‌تر بتوانند از آنچه در درون حکومت و ساختار آن می‌گذرد، اطلاع یابند و این به نظرم همان چیزی است که قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در ماده دوم خود به صورت نسبی پذیرفته است. برای اینکه در ماده دوم این قانون صراحتاً می‌گوید که دسترسی به اطلاعات حق شهروندان ایرانی است. عین ماده دوم این است: «هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد. مگر آنکه قانون منع کرده باشد. استفاده از اطلاعات و اسناد و انتشار آنها تابع قوانین و مقررات مربوطه خواهد بود».
به اعتقاد شما حاکمیت باید این حق را برای شهروندان به رسمیت بشناسد. با این حال، گرچه بین حکومت‌های دموکراتیک و دیکتاتوری تفاوت وجود دارد اما ممکن است حاکمیت (توسط هر نهاد عمومی:اجرایی، تقنینی و قضایی) بخواهد به بهانه‌ای اسناد و اطلاعات را در دسترس شهروندان قرار ندهد و آن را توجیه کند. در این صورت نهادهای مدنی چگونه می‌توانند عمل کنند که حاکمیت حق انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات را محترم بشمارد و نتواند به بهانه‌هایی مانع اجرای آنها شود؟
از منظر حقوقی هرگاه حقی به رسمیت شناخته می‌شود در مقابل آن الزاما باید تکلیفی هم متعین شود. معنای این سخن این است که در برابر حق دسترسی شهروندان ایرانی به اطلاعات عمومی دولت و موسسات عمومی مکلف به در اختیار قرار دادن اسناد و اطلاعات به مردم هستند. مجدداً از منظر حقوقی این تکلیف و تعهد دولت‌ها و موسسات عمومی یک تعهد به نتیجه است. یعنی در حقیقت دولت نمی‌تواند تکلیف و تعهد خود را به تقدیر حواله کند. دولت مکلف است اسناد و اطلاعات را بدون هیچ محدودیت و مانع‌تراشی در اختیار شهروندان قرار دهد.
به همین خاطر است که ماده پنج قانون یاد شده در واقع تکلیف دولت را در این زمینه به رسمیت می‌شناسد و می‌گوید: «موسسات عمومی مکلفند، اطلاعات عمومی موضوع این قانون را در حداقل‌ترین زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترس مردم قرار دهند.» این دو شرطی که قانون مذکور برای موسسات عمومی قرار داده است، به تعبیر دیگر، نشانگر همان تعهد به نتیجه بودن این حق است. برای اینکه در ماده 5 به تعهد به نتیجه اشاره شده فوری و بدون تبعیض. بنابراین، دولت و موسسات عمومی در انجام به تعهدات خود نمی‌توانند بین شهروندان مختلفی که برای دسترسی آزاد به اطلاعات مراجعه می‌کنند، تبعیض قائل شوند. اینجا قانونگذار یک نوع برابری را به رسمیت شناخته و البته ماده 11 آن هم این تعهد و تکلیف را به شکلی دیگر تکمیل می‌کند. در ماده یازدهم آمده است: «مصوبه و تصمیمی که موجب حق یا تکلیف عمومی است، قابل تقسیم بندی به عنوان اسرار دولتی نمی باشد و انتشار آنها الزامی است.»
در بخشی از حقوق عمومی که به بیرون از نظام سیاسی مربوط است چه ابزارهایی وجود دارد که می‌تواند از بهانه‌هایی مثل سری بودن که توسط برخی نهادهای حاکمیتی می‌شود جلوگیری کند به نحوی که بتوانند بر دولت فشار بیاورند که مانع انتشار اسناد و اطلاعات نشود و آنها را منتشر کند؟
منطقاً پس از تجویز هر قانونی باید به ضمانت اجراها نیز اشاره کنیم. یعنی ما منطقاً باید در برابر خودداری مقامات اداری و دولتی و عمومی استنکاف آنان از در اختیار قرار دادن اسناد و اطلاعات باید یکسری ساز و کارهای نظارتی را پیش‌بینی کنیم. زیرا اساساً دولت و اداره نظارت ناپذیر، نمی‌تواند یک دولت قانونمدار باشد. در این زمینه نیز ماجرا به همین شکل است. منطقاً باید ساز و کارهایی وجود داشته باشد تا در برابر استنکاف ماموران و نهادهای اداری، شهروند صاحب حق بتواند احقاق حق کند.
این نظارت‌ها و مراتب می‌توانند گونه‌های مختلفی داشته باشند. مثلاً اگر یک مقام اداری از انتشار و در دسترس مردم قرار دادن اطلاعات و اسناد اجتناب ورزد، ابتدا باید شهروند بتواند به مقام مافوق مراجعه و بعد به نهادها و مراجع شبه قضایی رجوع کند و در وهله سوم قادر باشد در مراجع قضایی احقاق حق کند. اما این مراحل در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات با این دقت پیش‌بینی نشده است.
قانونگذار تلاش کرده است تا یکسری ضمانت اجراها را برای این مسئله به رسمیت بشناسد اما به گمان من این ضمانت اجراها چندان کارآمد به نظر نمی‌رسند و اگر ضمانت اجرا ها کارآمد نباشند، آن دقت، سرعت و عدالتی که در ابتدای سخن به آن اشاره کردم و در قانون هم تصریح شده است، محقق نخواهد شد. به همین سبب است که یک پیش بینی‌هایی شده و ضمانت اجرا هایی تعیین شده است ولی در حقیقت ساز و کار های چندان شایسته‌ای برای شکایت علیه نهادهای مستنکف پیش‌بینی نشده است یا دست کم برخورد‌های دوگانه‌ای باید با نهادهای تحت شمول قانون شده است. به هر حال ما در این زمینه باید قدم‌های جدی‌تری را برداریم. پیشنهاد ما این است که یا در قالب قانون جدید یا اصلاح قوانین موجود، این ضمانت اجراها را بیشتر تقویت کنند. به خصوص به نظرم تعمیم این قانون به داده ها و اطلاعات قضایی است.
ریشه‌های حق دسترسی آزاد به اطلاعات در فلسفه حقوق از کجا نشأت می گیرد و چه مبانی نظری‌ای پشت این حق نهفته است؟
فلسفه و مبنای این حق آزادی بیان، حق بر تعیین سرنوشت و حق مشارکت سیاسی همه شهروندان در امور عمومی است. مبنای دیگر این حق اصل سوم قانون اساسی است. ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی بر اساس ایمان و تقوا و مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی؛ بالابردن سطح آگاهی‌های عمومی، تقویت روح بررسی و تتبع و ابتکار در تمام زمینه‌های علمی و فرهنگی، محو هرگونه استبداد و خودکامگی، تامین آزادی‌های سیاسی و اجتماعی. ریشه‌های فلسفی و مطالبات نهفته در این حق این بندهاست که برشمردم. اگر شهروندان به اطلاعات کافی و دقیق دسترسی نداشته باشند، در فقدان دسترسی اطلاعاتی نمی‌توانند فضیلت‌ها را تقویت کنند. در فقدان شفافیت اطلاعاتی اساساً بحث دروغ و نفاق و شایع پراکنی و... فراوان شیوع پیدا می‌کند و این مهم جزو تاکیدات پیامبر اکرم (ص) است؛ پس اگر قانون انتشار و دسترسی آزاد را پذیرفته‌ایم، حتی با مبانی دینی هم سازگار است. بسیاری از دستاوردهای نوین بشری با مبانی دین مبین اسلام و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران واقعاً سازگار است منتها متاسفانه بعضاً سنت‌ها و عرف‌هایی در جامعه شکل می‌گیرد که مخل این مبانی اولیه است.
در کشور ما درباره این حق سه قانون جاری داریم. یکی قانون اصلی و دیگری دو آیین نامه اجرایی آن. وقتی قانون ابتدایی و اصلی این حق تصویب شد گویا تمایلی برای اجرایی شدن آن به طور عملی در عرصه عمومی وجود نداشت. خیلی از مردم حتی از این قانون و محتویات آن اطلاعی نداشتند. تا اینکه آیین نامه اجرایی آن وضع شد و به طور جدی به مرحله اجرا درآمد. چرا بین این دو قانون وضع شده فاصله افتاد و در فاصله زمانی نسبتاً بلند مدت تصویب شدند؟
علت این مشکل روشن است. دقیقاً علت آن به سنت اسرارگرایی باز می‌گردد. ما هنوز به آن فرمایشات حضرت امام خمینی (س) عمل نمی‌کنیم و پی نبرده‌ایم. ایشان می‌فرمودند مردم ولی‌نعمتان ما هستند. اگر ما به همین یک جمله عمل کنیم، مردم را نباید غریبه بپنداریم. نباید از اینکه مردم آگاه بشوند واهمه داشته باشیم. بسیاری از اداره‌ها مردم را صاحب حق تلقی نمی‌کنند. به همین علت است که تا حد ممکن از عبارتی نظیر محرمانه، خیلی محرمانه و فوق محرمانه استفاده می‌کنند برای اینکه این حق بشری را با مانع تراشی روبه‌رو کنند.
چنانچه یک کارمند از اجرای این قانون اجتناب ورزید، تکلیف این استنکاف در برابر شهروندان محروم از داده ها و مدارک چیست؟ قانون چه مجازات و برخوردی را برای چنین کارمندی در نظر گرفته است؟ به عنوان نمونه اگر مسئول روابط عمومی اداره آموزش و پرورش اخبار را در اختیار خبرنگار قرار ندهد یا اطلاعات و اسناد را در اختیار محققی در درگاه اینترنتی قرار ندهد با این افراد چه برخوردی صورت می‌گیرد ورسیدگی به استنکاف ماموران دولتی و تعیین مجازات اجتناب آنان در چه مرجعی صورت می گیرد؟
ضمانت اجرایی که برای این استنکاف در قانون پیش‌بینی شده بسیار متزلزل است. در حقیقت ساز و کارهای تضمین اجرای این قانون بسیار لرزان است.
به همین خاطر ضرورت پیش‌بینی این ساز و کارها را آشکار و لازم می‌دانم. ماده 18 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات کمیسیون اجرایی این قانون را تعریف کرده است: به منظور حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی اطلاعات موجود در موسسات عمومی و موسسات خصوصی که خدمات عمومی ارائه می‌دهند، تدوین برنامه‌های اجرایی در عرصه اطلاع رسانی، نظارت کلی بر حسن اجرا، رفع اختلاف در چگونگی ارائه اطلاعات موضوع این قانون از طریق ایجاد وحدت رویه، فرهنگ سازی، ارشاد و ارائه نظرات مشورتی کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، به دستور رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود.
ترکیب این کمیسیون نیز اغلب ترکیب دولتی است. در فصل ششم و ماده بیست و یکم این قانون مقرر شده است: هر شخصی اعم از حقیقی یا حقوقی که در نتیجه انتشار اطلاعات غیر واقعی درباره او به منافع مادی و معنوی وی صدمه‌ای وارد آید، حق دارد تا اطلاعات مذکور را تکذیب کند. مضافا اینکه درباره مجازات تعیین شده برای کارمند مستنکف در ماده22 صراحت دارد: «ارتکاب عمدی اعمال زیر جرم می‌باشد و مرتکب به پرداخت جزای نقدی از سیصد هزار ریال تا یکصد میلیون ریال با توجه به میزان تاثیر، دفعات ارتکاب جرم و وضعیت وی محکوم خواهد شد. ممانعت از دسترسی به اطلاعات برخلاف مقررات این قانون است.» در واقع قانون در پی این است که به صورت نیم‌بند اجرای حق دسترسی آزاد به اطلاعات را تضمین و جرم انگاری کند. می‌گوید که ما جرمی تحت عنوان ممانعت از دسترسی به اطلاعات برخلاف مقررات این قانون داریم. جریمه این ممانعت را از سیصد هزار ریال تا یکصد میلیون ریال پیش بینی می کند.
این جرایم عبارتند از: 1- ممانعت از دسترسی به اطلاعات. 2- هر فعل یا ترک فعلی که مانع انجام آن کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات باشد. 3- امحای جزیی یا کلی اطلاعات بدون داشتن اختیار قانونی. 4- عدم رعایت مقررات این قانون در خصوص مهلت های مقرر. بر اساس همین مراتب، یک ضمانت اجرای نیم بندی پیش بینی شده است ولی به نظر می رسد که باید این ضمانت اجرا به نحو بهتری پیش بینی شود.پس از اینکه فرآیند مزبور توسط کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات طی شود، در صلاحیت دادگاه های عمومی است که به این موارد رسیدگی قضایی کند چون قانون مقرر کرده است ارتکاب عمدی اعمال زیر جرم است رسیدگی به جرایم هم در صلاحیت دادگاه‌های عمومی انجام می شود. (منبع: روزنامه قانون)