طرح «حمایت از خانواده» و وظایف وزارت ارتباطات
عباس پورخصالیان - حدود ۲۰ درصد از مواد طرح «جوانی جمعیت و حمایت از خانواده» دارای کلیدواژه هایی مربوط به فاوا است. در تعدادی از ماده های طرح مذکور، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و بازیگران بخش فاوای کشور مکلف شده اند که زیرساخت های لازم برای اجرایی شدن هماهنگی ها و حمایت های قانونی در جهت اجرا و پیشبرد طرح را فراهم کنند.
طرح «جوانی جمعیت و حمایت از خانواده» نخست در اواخر دوره دهم مجلس، مورد بحث قرار گرفت و با پایان دوره دهم، با شروع به کار دوره یازدهم مجلس، به سرعت پیگیری شد، به طوری که تا آذر ۱۳۹۹ تعداد ۵۲ ماده در کمیسیون فرهنگی مجلس به تصویب رسید و در گام بعدی، طرح ۵۲ ماده ای در اختیار کمیسیون مشترک، شامل 9 کمیسیون، از آن‌جمله کمیسیون بهداشت و درمان، آموزش و تحقیقات، فرهنگی، اجتماعی، برنامه و بودجه و...قرار گرفت تا تکمیل شود.
یک ماه بعد در اوایل بهمن ۱۳۹۹ اعلام شد که ۲۰ ماده بر مواد قبلی افزوده و طرح به نقطه کمال خود نزدیک شده است.
اکنون طرح «جوانی جمعیت و حمایت از خانواده» با ۷۲ ماده، بسته و به ریاست مجلس تحویل داده شده و قرار است، بلافاصله پس از تصویب لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مطرح و سپس در صورت تصویب، به مدت ۳ سال یا ۵ سال آینده به طور آزمایشی اجرا شود.
۱- بافتار طرح
بافتار این طرح، شامل دو بخش است: مقدمه ای توجیهی با ذکر اهداف طرح از منظر امضاگنندگان آن و ۷۲ ماده که بدنۀ اصلی طرح را تشکیل می دهد.
در بخش مقدمۀ توجیهی طرحِ «جوانی جمعیت و حمایت از خانواده» با اشاره به «آخرین پیمایش های ملی خانواده» بیان می شود که:
- دلایل تهیۀ این طرح، ارزشمند بودنِ «داشتن فرزند در نهاد خانواده و جمعیت جوان در جامعه» به علاوۀ تمایل «بیش از ۴۰ درصد از مردم به داشتن حداقل ۴ فرزند» و ضرورت رفع موانع و مسائل پیش روی خانواده ها در جهت فرزندآوری، ذکر میشود؛
- هدف از تهیۀ آن: حمایت از خانواده های ایرانی و افزایش نرخ باروری کل با ارتقای شاخص های کیفی در راستای تحقق سیاست های کلی، اعلام میشود؛
- گروه هدف مورد نظر طراحان طرح، عبارت است از:
«خانواده های دارای حداقل سه فرزند، ولادت های جدید، زوجین نابارور، زنان باردار و مادران دارای فرزند زیر ۲ سال سن»؛
- کارگذاران طرح، کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه و در نهایت هیات وزیران، هیات رئیسه مجلس و شورایعالی قوه قضائیه و کلیه تشکیلات تابعه، عنوان میشود.
- موانع و مسائل پیش روی خانواده ها در جهت فرزندآوری نیز: هزینه های بالای بارداری، زایمان و درمان ناباروری و فقدان پوشش بیمه ای، مخارج بالای معیشت خانواده، فشارهای اقتصادی و شیوع سقط جنین، بیان می‌گردد.
- گارگذاران نام برده شده در متن طرح، اما، نمایندگانی از همۀ سهم‌داران پنج گانۀ جامعه هستند که به مشارکت مکلف می شوند، شاملِ:
وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت خارجه، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت کار، وزارت ورزش، وزارت ارشاد اسلامی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، موسسات آموزش عالی کشور، وزارت آموزش و پرورش، وزارت عتف، وزارت امور اقتصادی، نهادهای بین المللی، شورای عالی بیمه، شورای عالی انقلاب فرهنگی، مرکز ملی فضای مجازی، بنیاد مستضعفان، سازمان بورس و اوراق بهادار، فرابورس ایران، حوزه های علمیه، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان پژوهش و برنامه ریزی درسی آموزش و پرورش، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان نظام پزشکی، پزشکی قانونی، دستگاه های امنیتی، سازمان ثبت احوال، سازمان صدا و سیما، شهرداری های سراسر کشور، بانک مرکزی، بانک مسکن، شرکت های دانش بنیان، موسسات خصوصی، نهادهای عمومی غیردولتی، تشکل ها و سازمانهای مردم نهاد، ستاد عالی سیاست گذاری و نظارت راهبردی جمعیت، ستاد اجرایی ملی جمعیت، استانداران کشور، سازمان های متولی تبلیغات محیطی در سطح شهرها، سازمان های بیمه گر، کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی، ستاد اجرایی فرمان امام خمینی(ره)، گروه های مردمی غیر انتفاعی، کلیه دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی، دانشگاه آزاد اسلامی، صندوق های رفاه دانشجویی، سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان تامین اجتماعی، سازمان مسکن و شهرسازی، کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه و در نهایت هیات وزیران، هیات رئیسه مجلس و شورایعالی قوه قضائیه و کلیه تشکیلات تابعه.
همۀ این بازیگران به مشارکت فرا‌خوانده شده در طرح را می توان نوعاً به پنج سهم‌دار، رده بندی کرد:
- دولت [بمعنی قوای سه‌گانه و کلیۀ دستگاه های حکومتی آن]؛ سازمان های غیردولتی؛ بخش های خصوصی و تعاونی؛ جامعۀ مدنی؛ و نظام بین‌المللی .
کلید موفقیت طرح نیز، طراحی و مهندسی یک ساختار سامانمند برای هماهنگ کردن این بازیگران متعدد است، ولی در متن طرح، کوچکترین اشاره ای به ساختاری سامانمند نمی‌شود و همین کاستی، بزرگترین معضل برای اجرای موفق طرح جوانی جمعیت و حمایت از خانواده است.
۲- ماده های مربوط به حوزۀ فاوا در طرح جوانی جمعیت و حمایت از خانواده
در طرح ۷۲ ماده ای مذکور، در ماده های شمارۀ 2، 4،6، 8، 14، 16، 24، 36، 38، 43، 44 و 45، از اصطلاحات و عبارات تخصصی بخش و فرابخش فناوری اطلاعات و ارتباطات (فاوا) استفاده شده است؛ از قبیلِ اصطلاحات و عبارات زیر:
- محتوای چندرسانه ای تعاملی و برخط، زیست بوم های فناورانه، بستر فضای مجازی، (رسانۀ) پویانمایی، نظرسنجی برخط، دورکاری، آموزش مجازی، سامانه تسهیلات قرض الحسنه، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، شبکه ارتباطی، سامانه جامع اطلاعات باروری ، سامانه همگانی ثبت گزارش های مردمی و از این قبیل کلیدواژه های فاوا.
در این بررسی، برای اشاره به کاستی های متن طرح، تنها به مواردی مربوط به حوزۀ فناوری اطلاعات و ارتباطات اشاره ای گذرا می شود.
در زیر، متن ماده مربوط به فاوا در طرح قانونی «جوانی جمعیت و حمایت از خانواده» ابتدا خلاصه شده و سپس به ایراد آن، کوتاه اشاره میشود.
- ماده 2 :
تولید محتوای چندرسانه ایِ تعاملیِ برخط مبتنی بر اجرای سند تحول بنیادین آموزش و پرورش برای آموزش، پژوهش و تربیت در بستر مجازی برای کلیه مقاطع تحصیلی توسط وزارت آموزش و پرورش.
-ایراد ماده ۲ در این است که بخش عرضه‌کننده و فرابخش متقاضیان محتوا و خدمات فناوری آمورش الکترونیکی هنوز فاقد قوانین پشتی‌بان و مرجع مقررات‌گذاری معین و لذا نیازمند ساختاری قانونی است.
- تبصره ۱ ماده 4 :
ممنوعیت تولید محتوای پویانمایی که برخلاف سیاست های جمعیتی باشد.
-ایراد تبصره ۱ ماده ۴ در این است که این تبصره معین نمی کند که تولید محتوا در قالب پویانماییِ موافق با سیاستهای جمعیتی، در چه مواردی و براساس چه ضوابطی ضروری است.
-تبصره ۲ ماده 4:
ممنوعیت ترویج خانواده های دارای دو فرزند و کمتر در آگهی بازرگانی انتشار یافته در بستر مجازی و رسانه های برخط.
-ایراد تبصره ۲ ماده ۴ در این است که این حکم بیان نمی‌کند انتشار آگهی در بستر مجازی در مورد خانواده های بی‌فرزند، مجاز است؟ یا ممنوع؟
-تبصره 4 ماده 4:
تخصیص حداقل 10% از برنامه های سازمان صدا و سیما به محتواهای پویانمایی در باره ترویج فرزندآوری، تقبیح تجرد، کم‌فرزندی و حرمت سقط جنین، با مشارکت سازمان تبلیغات اسلامی و سایر نهادهای فرهنگی مرتبط.
-ایراد تبصره ۴ ماده ۴ در این است که سازمان صدا و سیما قانوناً به مجلس و به دولت پاسخ‌گو نیست؟ پس با چه سازوکاری موظف است حداقل ۱۰ درصد از تولیدات پویانمایی خود را به ترویح فرزندآوری و علیه تجرد، کم فرزندی و سقط جنین تختصیص دهد؟
-تبصره 6 ماده 4 :
نظارت و اقدام قانونی علیه تولیدکنندگان محتوای مغایر با سیاست های جمعیتی در بستر فضای مجازی توسط صدا و سیما با همکاری مرکز ملی فضای مجازی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان صدا و سیما و مرکز ملی فضای مجازی.
-ایراد تبصره ۶ ماده ۴ در این است که معلوم نمی‌کند نهادهای مذکور با چه سازوکاری می‌توانند هماهنگ شوند و بر محتوای مغایر با سیاستهای جمعیتی در بستر فضای مجازی، نظارت کنند؟
-ماده 6:
ممنوعیت مراکز همسریابی بویژه در بستر مجازی که برخلاف احکام این طرح فعالیت می کنند.
-ایراد ماده ۶ در این است که معلوم نمی‌کند، مراکز همسریابی بویژه در بستر شبکه های مجازی خارجی چگونه باید مقید به رعایت احکام طرح شوند؟
-تبصره ماده 8:
ایجاد زیرساخت نظرسنجی و بازخوردگیری از مراجعان و مادران باردار به شبکه بهداشت و درمان توسط وزارت بهداشت و در دسترس عموم قرار دادن آنها .
-ایراد تبصره ماده ۸ در این است که زیرساخت نظرسنجی و بازخوردگیری مراجعان به شبکه بهداشت و درمان، دولت الکترونیکی است و این زیرساخت ملی و واحد برای تمام خدمات الکترونیکی بالکل از منظر تهیه‌کنندگان طرح مغفول مانده است، با توجه به این که پیشنیاز نظرسنجی، نیز، تعریف شاخص‌هایی بامعنی برای رفتارسنجی شبکه بهداشت و درمان است.
- بند ث ماده 14:
اعطای دورکاری در مشاغلی که امکان دورکاری در آن ها فراهم است به مادران باردار حداقل ۴ ماه در دوران بارداری فراهم شود.
ایراد ماده ۱۴ در این است که آئین‌نامه دورکاری دولت دهم در توان آغاز به کار دولت یازدهم، غیر قابل اجرا و مردود اعلام شد و احتمالاً هنوز جایگزینی برای آن در دولت دوازدهم تصویب نشده است.
-تبصره 3 بند ج ماده 14:
ارائه آئین نامه برای اجرای دورکاری و نیمه وقت شدن اشتغال مادران دارای دو فرزند و بیشتر توسط وزارت کار.
-ایراد تبصره ۳بند ج ماده ۱۴ در این است که معلوم نیست وزارت کار چگونه می‌تواند به بازار آزاد، اجرای آیین‌نامه دورکاری و نیمه وقت شدن اشتغال مادران دارای دو فرزند و بیشتر را که در بخش خصوصی کار می کنند، تحمیل و مطالبۀ دستمزد و حقوق ماهانه کار تمام وقت را برای مادران موضوع این حکم، تضمین کند؟
-بند ت ماده 16:
ضرورت موافقت با تقاضای مادران باردار یا دارای فرزند زیر سه سال برای آموزش مجازی یا غیرحضوری تا ۵۰ درصد از واحدهای دروس نظری دوره تحصیل.
- ایراد بند ت ماده ۱۶ در این است که بسیاری از موسسات آموزش عالی، اعم از حوزوی و دانشگاهی، از مرز ۵۰درصدی مذکور گذشته و در پی صددرصد کردن ارائۀ مجازی واحدهای دروس نظری و غیرحضوری کردن اکثر آموزش‌ها هستند.
-ماده ۲۴:
استقرار سامانه پرداخت تسهیلات قرض الحسنه فرزند به پدر یا مادر فرزند توسط بانک مرکزی .
-ایراد ماده ۲۴ در این است که بدون تعریف حقوق فرزند و بدون پیش‌بینی سازوکارهای جلوگیری از فساد، این حکم به راحتی می‌تواند مورد سوءاستفاده قرار گیرد.
-ماده 36:
ایجاد پلتفرم جامع خدمات سلامت از دور برای مادران باردار توسط وزارت بهداشت، با همکاری وزارت ارتباطات.
- ایراد ماده ۳۶ در این است که دولت الکترونیکی و دولت همراه، محملی از پیش آماده برای ایجاد پلتفرم مورد نظر است و همانطور که گفته شد، مقوله دولت الکترونیکی یا دولت همراه، مورد غفلت قانون‌گذار قرار گرفته است.
- ماده 38:
استقرار سامانه جامع اطلاعات باروری، بارداری و زایمان کشور توسط وزارت بهداشت و ثبت اطلاعات همه مراجعان به مراکز بهداشتی، درمانی، آزمایشگاه ها، مراکز درمان ناباروری و مراکز رادیولوژی اعم از دولتی و غیردولتی .
-ایراد ماده ۳۸ در این است که این بار نیز دولت الکترونیکی و دولت همراه که محملی از پیش آماده برای ایجاد پلتفرم مورد نظر است، باز مغفول مانده اند.
-تبصره 1 ماده 38:
ایجاد دسترسی برای ستاد عالی و اجرایی ملی جمعیت، مجلس ، سازمان پزشکی قانونی و وزارات کشور به سامانه های مذکور توسط وزارت بهداشت.
- ایراد تبصره ۱ ماده ۳۸ در این است که باز دولت الکترونیکی یا دولت همراه، به عنوان محملی از پیش آماده برای ایجاد دسترسی همه ذینفعان، از یاد رفته است.
- تبصره 2 ماده 38:
تعیین جریمه برای مراکزی که در سامانه های مذکور ثبت نشده باشند.
-ایراد تبصره ۲ ماده ۳۸ در این است که تعیین مشوق برای مراکزی که در سامانه های مذکور ثبت شده اند نیز لازم است.
- ماده 43:
تعیین مجازات علیه مراکز و افرادی که در بسترهای مجازی به معرفی و مشارکت کننده در سقط جنین اقدام می کنند.
-ایراد ماده ۴۳ در این است که متخلفانی که در خارج از شبکه ملی اطلاعات به معرفی و ترویج سقط جنین می‌پردازند، معلوم نیست چگونه باید مجازات شوند؟
- ماده 44:
ضرورت ایجاد سامانه گزارش‌گیری مردمی درمورد متخلفان و فروشندگان داروهای سقط جنین در سازمان کل کشور با همکاری وزارت بهداشت، نیروی انتظامی و سازمان های نظام پزشکی و پزشکی قانونی و دستگاه های امنیتی.
-ایراد ماده ۴۴ در این است که باز دولت الکترونیکی یا دولت همراه، محملی از پیش آماده برای ایجاد سامانه گزارش‌گیری مردمی و اطلاع‌رسانی در هر مورد و به هر منظوری است ولی این مهم مغفول مانده است.
-ماده 45: صدور «کارت مادرانه» توسط سازمان ثبت احوال برای کلیه مادران خانواده های دارای حداقل سه فرزند با دوره اعتبار ۱۰ ساله و در صورت به دنیا آوردن فرزند بعدی افزایش دوره اعتبار کارت مادرانه به مدت ۵ سال .
-ایراد ماده ۴۵ در این است که در نظر گرفته نمی‌شود که وزارت کشور قبلاً ادعا می‌کرد کارت هوشمند ملی، جامع همه کارت ها است پس در آن واحد، کارت مادرانه نیز می‌تواند باشد. همچنین نویسندگان این ماده، در نظر نمی‌گیرند که با وجود امکان شناسایی الکترونیکی بدون نیاز به ارائۀ لاشه فیزیکی کارت هویت، بلکه از طریق پلتفرم های اینترنتی «شاهکار» ، «سجام» و «اِمتا» ، مدتی است در کشور به بهره‌برداری رسیده و دیگر نیازی به صدور کارت مادرانه توسط سازمان ثبت احوال نیست.
جمع بندی
در جهان امروز، سیاست‌گذاری و قانون‌نویسی کشوری برای "جوان‌سازی جمعیت"، معمولاً با "حمایت از خانواده" همراه نمی‌شود، بلکه بجای "خانواده" از اصطلاح "خانوار" استفاده میشود.
خانواده، بدون شک نهادی تاریخی و اعتباری است که در گذر زمان، دچار دگردیسی و ترادیسی‌های ساختاری متعدد گردیده و به همین لحاظ در عرف قانون‌گذاری جدید، به جای "خانوار" نشسته، و به این صورت، مورد تقلیل ارزش قرار گرفته و (در عین حال) توسعه معنایی و مصداقی یافته است.
به بیان دیگر: آرمان‌گرایانه است اگر قانون‌گذاران، طرح جوانی جمعیت را با حمایت از «خانواده» مرتبط کنند!
البته آرمان‌گرایی اِعمال شده در طرح جوانی جمعیت و حمایت از خانواده، چندان آشکار نیست و درواقع پنهان است زیرا تدوین‌کنندگان طرح، تعریفی از چارچوب نظری و مصداق "خانواده" در تمایز با "خانوار" ارائه نمی‌کنند.
درنتیجه، نخستین مانع تحقق طرح، همین آرمان‌گرایی پنهان است.
مشکلی که احتمالاً تحقق طرح را به تأخیر خواهد انداخت، تکثر کارگذاران، درهم‌تنیدگی تعاملات آنها در قبال اجرای طرح، در تطابق با اسناد سیاستی و قانونی متعدد است.
گارگذاران نام برده شده در متن طرح، نمایندگانی از همۀ سهم‌داران پنج گانۀ جامعه هستند که لازم است یکبار دیگر، ذکر خیری از کثرت ایشان شود، آنها عبارتند از:
وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت خارجه، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت کار، وزارت ورزش، وزارت ارشاد اسلامی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، موسسات آموزش عالی کشور، وزارت آموزش و پرورش، وزارت عتف، وزارت امور اقتصادی، نهادهای بین المللی، شورای عالی بیمه، شورای عالی انقلاب فرهنگی، مرکز ملی فضای مجازی، بنیاد مستضعفان، سازمان بورس و اوراق بهادار، فرابورس ایران، حوزه های علمیه، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان پژوهش و برنامه ریزی درسی آموزش و پرورش، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان نظام پزشکی، پزشکی قانونی، دستگاه های امنیتی، سازمان ثبت احوال، سازمان صدا و سیما، شهرداری های سراسر کشور، بانک مرکزی، بانک مسکن، شرکت های دانش بنیان، موسسات خصوصی، نهادهای عمومی غیردولتی، تشکل ها و سازمانهای مردم نهاد، ستاد عالی سیاست گذاری و نظارت راهبردی جمعیت، ستاد اجرایی ملی جمعیت، استانداران کشور، سازمان های متولی تبلیغات محیطی در سطح شهرها، سازمان های بیمه گر، کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی، ستاد اجرایی فرمان امام خمینی(ره)، گروه های مردمی غیر انتفاعی، کلیه دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی، دانشگاه آزاد اسلامی، صندوق های رفاه دانشجویی، سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان تامین اجتماعی، سازمان مسکن و شهرسازی، کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه و در نهایت هیات وزیران، هیات رئیسه مجلس و شورایعالی قوه قضائیه و کلیه تشکیلات تابعه.
به قول آقای روحانی:
علی برکت الله!!
کلید موفقیت طرح نیز، طراحی و مهندسی یک ساختار سامانمند برای هماهنگ کردن این بازیگران متعدد است، ولی در متن طرح، کوچکترین اشاره ای به ساختاری سامانمند نمی‌شود و همین کاستی، بزرگترین معضل برای اجرای موفق طرح جوانی جمعیت و حمایت از خانواده است.
کاستی دیگری که در متن طرح مشاهده می شود، وجود چند پروژۀ لازم و ملزوم هم بدون اولویت‌گذاری پروژه ها و بدون معین کردن اهداف میانی برای رسیدن به هدف نهایی طرح است.
این که دستگاه های اجرایی، مکلف به ارائه گزارش عملکرد شش ماهۀ خود در قبال طرح، به وزارت کشور و ستاد ملی جمعیت شورای عالی انقلاب فرهنگی هستند، به این معنی است که طرح فاقد ساختاری سامانمند و منسجم و بدون یک دفتر مدیریت پروژه (PMO) است.
طرح جوانی جمعیت و حمایت از خانواده، به دلیل مشوق های چون یارانه ها، وام ها و تسهیلاتی که برای گروه هدف در نظر می‌گیرد، اگر سامانمند تدوین نشود، می‌تواند به محملی قانونی برای سوءاستفاده و مفسده هایی بدیع تبدیل شود.
طراحی ساختاری منسجم و کارآ برای طرحی به این وسعت و به این گستردگی و تعدد اهداف، ضروری است:
- مقابله علیه کاهش رشد جمعیت و شیوع سقط جنین؛
- افزایش درصد جمعیت جوان کشور از طریق رفع موانع مبتلابه خانواده های جوان برای فرزندآوری؛
- حل مسائل مالی و اقتصادی بارداری، زایمان، درمان ناباروری، پوشش بیمه ای و جبران مخارج سنگین معیشت خانواده؛
- کاستن از فشارهای اقتصادی فروپاشندۀ نهاد خانواده،
- تعیین نمایندگانی از هر پنج سهم‌دار جامعه بعنوان گارگذاران اجرای مشارکتی یاری رساندن به گروه هدف
- پیدا کردن مصادیق گروه هدف در میان "خانواده های دارای حداقل سه فرزند، ولادت های جدید، زوجین نابارور، زنان باردار و مادران دارای فرزند زیر ۲ سال سن" !
چنین طرحی در عمل نیاز به ساختاری سامانمند دارد و ضروری است که اصول ساختارمندی سامانمند طرح در خود طرح، منعکس شود و این مهم به آئین‌نامه نویسی توسط هیأت وزیران موکول نشود. (منبع:عصرارتباط)