ابهامات مهم در عملکرد سامانه تدارکات دولت
مهراد کریم‌نیایی - بیستم اردیبهشت‌ماه سال 90 دولت دهم آیین‌نامه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (موسوم به سامانه ستاد) را تصویب کرد.
ابلاغ این سامانه اما به دلایلی که معلوم نیست، آن‌قدر طولانی شد که به عمر دولت دهم کفاف نداد و در نتیجه و آن‌طور که در خروجی روزنامه رسمی کشور پیداست، سامانه ستاد سه سال بعد یعنی در ششم تیرماه سال 93 برای اجرا ابلاغ شد.
به شکل خلاصه به کمک این سامانه، قرار بود سیستم انجام معاملات دستگاه‌های اجرایی (مناقصه و مزایده) شامل تمامی مراحل مناقصه (درخواست خرید تا پرداخت وجه) و مزایده (ثبت تا دریافت وجه) بر بستر وب (آنلاین، شفاف و بهنگام) انجام شود. این سامانه بی‌شک یکی از مهم‌ترین سامانه‌های کشور در ایجاد شفافیت و جلوگیری از فساد محسوب می‌شد، اما مثل همیشه سوال کلیدی و مهم این است که آیا سامانه ستاد توانسته با خود شفافیت کامل به همراه آورده و از ابهام و فسادها بکاهد؟ فعالان بخش خصوصی که ظاهرا ابهاماتی داشته و چنین نظری ندارند و بعد از سال‌ها همچنان ایرادهای کلان و مهمی به این سامانه وارد می‌کنند که نشان از فاصله این سامانه کلیدی تا وضعیت مطلوب دارد.
اما موانع تحقق شفافیت در این سامانه کلیدی در دولت‌های یازدهم و فعلی که داعیه شفافیت را داشته و دارد چیست و آیا این سامانه از وضع فعلی فراتر خواهد رفت؟
ابتدا مروری داریم به تاریخچه و جزئیات آیین‌نامه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد).
تاریخچه آیین‌نامه سامانه ستاد
محمدرضا رحیمی، معاون اول رییس‌جمهور وقت، در سوم مرداد‌ماه سال 93 مصوبه هیات دولت درباره آیین‌نامه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرا به وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات ابلاغ کرد.
بر اساس این آیین‌نامه، وزیران عضو کارگروه تجارت الکترونیکی در جلسه مورخ 20/2/1390 به استناد اصل یکصد و سی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نحوه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را به شرح زیر تصویب کردند:
ماده1ـ اصطلاحات زیر در این تصویب‌نامه، در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند:
الف) سامانه تدارکات الکترونیکی دولت: سیستم انجام معاملات دستگاه‌های اجرایی (مناقصه و مزایده) در بستر وب که در آن تمامی مراحل مناقصه (درخواست خرید تا پرداخت وجه) و مزایده (ثبت تا دریافت وجه) انجام می‌شود. سامانه یادشده در این تصویب‌نامه به اختصار (ستاد) نامیده می‌شود.
ب) تامین‌کننده: شخص حقیقی یا حقوقی دارای مجوز قانونی (حسب مورد) که در ستاد، کالا، خـدمت یـا اموال غیرمنـقول خود را جهت فـروش به خـریداران ارایه می‌کند.
ج) مزایده‌گر: شخصی حقیقی یا حقوقی که پس از ثبت‌نام در سامانه، اسناد مزایده را دریافت و در آن شرکت کند.
د) اقلام قابل معامله: تمامی اموال منقول و غیرمنقول و خدمات مورد استفاده در دستگاه‌های اجرایی.
ماده2ـ تمامی دستگاه‌های اجرایی موضوع بند (ب) ماده (1) قانون برگزاری مناقصات موظف‌اند با اعلام مدیریت ستاد نسبت به ثبت‌نام در ستاد اقدام و با استفاده از امضای الکترونیکی و با رعایت مقررات مربوط، تمامی مراحل مناقصه یا مزایده را از طریق ستاد انجام دهند.
ماده3ـ دستگاه‌های مشمول این آیین‌نامه برای انجام معاملات بالای (10) درصد سقف تعیین‌شده برای معاملات کوچک، ملزم به انجام معامله از طریق ستاد هستند.
ماده4ـ تامین‌کنندگان باید قبل از عضویت در ستاد نسبت به اخذ ایران‌کد برای کالاها و خدمات مربوط اقدام کنند.
ماده5ـ دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند کارکنان مرتبط با فرایند خرید از قبیل کارپرداز، مقام تشخیص، انباردار، ذی‌حساب و عامل ذی‌حساب را پس از اعلام مدیریت ستاد به منظور شرکت در دوره‌های آموزشی معرفی کنند.
ماده6ـ معاملات محرمانه از شمول این تصویب‌نامه مستثنا و با رعایت مقررات مربوط انجام می‌شود.
این تصویب‌نامـه در تاریخ 17/8/1390 به تاییـد مقام محترم ریاسـت‌جمهوری رسیده است.
معاون اول رییس‌جمهور ـ محمدرضا رحیمی
آخرین وضعیت عملکردی سامانه ستاد
24 مرداد ماه سال 97 بود که مدیر سامانه «ستاد» در وزارت صنعت، معدن و تجارت در خصوص آخرین وضعیت عملکردی این سامانه توضیحاتی را ارایه کرد.
مدیر سامانه تدارکات الکترونیکی دولت در این مقطع مدعی شد: تاکنون 17 دسته شامل 20 هزار قلم کالا در سامانه ستاد به ثبت رسیده و امکان آگاهی مردم و مدیران را از کالاها و خدمات موجود در کشور فراهم کرده است.
وی بر این نظر بود که ثبت همه کالاها و خدمات توسط تولیدکنندگان و ارایه‌کنندگان در این سامانه دست واسطه‌ها را از بازار کوتاه می‌کند و کالاها و خدمات بدون واسطه در اختیار قرار می‌گیرد.
این مقام مسوول در همایش استانی سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد) همچنین اعلام کرد: در این چارچوب به منظور حمایت از تولید داخلی 70 درصد تخفیف در هزینه‌های ثبت‌نام تولیدکنندگان اعمال شده است.
وی ادامه داد: این سامانه درصدد است همه منابع و اطلاعات مربوط به معاملات، اقلام، کالاها و خدمات را ثبت کند و در اختیار بدنه نظام قرار دهد. هم‌اکنون 80 درصد معاملات دولتی ثبت شده در سامانه ستاد قابل بهره‌برداری است.
مدیر سامانه ستاد در خصوص سامانه ستاد یادآور شد: یکی از مهم‌ترین مزیت‌های سامانه ستاد چندوجهی بودن آن و قرار گرفتن قوای سه‌گانه در کنار یکدیگر برای افزایش بازده سامانه تدارکات الکترونیکی دولت است و اگر یکی از قوا ضعیف عمل کند باعث تضعیف کل سامانه می‌شود.
مزایای سامانه ستاد
به عقیده بسیاری از صاحب‌نظران، یکی از مزایای سامانه ستاد شفاف‌سازی اطلاعات و معاملات است؛ ثبت اطلاعات مربوط به معاملات دولتی در بستر وب در قالب خرید جزئی، متوسط، مناقصه و مزایده کار را برای دستگاه‌های نظارتی آسان می‌کند و امکان سوءاستفاده‌ها را تا حد زیادی کاهش می‌دهد.
از سوی دیگر، این سامانه بستر لازم را برای رقابت منصفانه میان تولیدکنندگان کالا و ارایه‌دهندگان خدمات در کشور فراهم و این امکان را ایجاد می‌کند که تولیدکنندگان بدون واسطه خدمات و کالا برای دولت تامین کنند.
سامانه ستاد همچنین همه دستگاه‌های اجرایی، نهادهای عمومی و غیردولتی را درگیر و آنها را وادار به ثبت اطلاعات و همه فرایندها در این سامانه می‌کند.
باوجود تمام این مزیت‌های غیرقابل انکار سامانه ستاد، اما در عمل این سامانه همچنان به شکل کامل اجرایی نشده و با وجود گذشت نزدیک به هشت سال از تصویب آیین‌نامه در عمل انتقادها و ابهاماتی در خصوص آن وجود دارد.
انتقاد اتاق بازرگانی از عملکرد ضعیف سامانه ستاد
وزارت صنعت، معدن و تجارت که قرار بود بر اساس مصوبه هیات وزیران، زمان‌بندی مربوط به برگزاری معاملات دستگاه‌های اجرایی موضوع بند ب ماده 1 قانون برگزاری مناقصات در سامانه ستاد را اعلام کند، پیش از فراهم‌کردن بسترها و زیرساخت‌های لازم، در مدت کمتر از سه روز این زمان‌بندی را اعلام کرد که مورد انتقاد بخش خصوصی قرار گرفت.
همین امر باعث شد که بررسی مشکلات فرایند برگزاری مناقصات در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد) و دریافت هزینه کارمزد در این سامانه، محور نشستی در اتاق بازرگانی شود.
بر اساس آنچه در این نشست مطرح شد، بخش خصوصی از روند اجرایی‌شدن مصوبه هیات وزیران در مورد زمان‌بندی مربوط به برگزاری معاملات دستگاه‌های اجرایی، راضی نیستند؛ زیرا هنوز زیرساخت‌های اولیه استفاده بهینه از این سامانه فراهم نشده است.
مدیر پژوهش‌های حرفه‌ای کسب‌وکار کمیته ماده 12 معتقد است: وزارت صنعت، معدن و تجارت می‌بایست پیش از اینکه زمان‌بندی را اعلام کند، تمامی بسترها و زیرساخت‌های لازم که در آیین‌نامه فعالیت سامانه ستاد آمده را فراهم می‌کرد. اما به دلیل فراهم‌نبودن بسترها، مشکلاتی برای بخش خصوصی به وجود آمده است که از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به مواردی نظیر اجرایی‌نشدن الزامات سامانه ستاد، دریافت هزینه و میزان کارمزد تعیینی توسط سازمان حمایت، حضور‌نداشتن بخش خصوصی در کمیته رسیدگی به مشکلات سامانه و ناآشنایی فعالان بخش خصوصی با این سامانه اشاره کرد.
بر اساس اظهارات صمد صومی، دبیر انجمن پیمانکاران آذربایجان شرقی، وزارت صنعت متولی راه‌اندازی سامانه ستاد است، ولی بودجه‌ای برای راه‌اندازی این سامانه نداشته؛ بنابراین انجام این کار را به‌صورت BOT واگذار کرده است، در‌صورتی‌که این یک کار حاکمیتی به‌شمار می‌آید که نباید به بخش خصوصی واگذار می‌شد.
وی همچنین تاکید کرده: **مناقصات بزرگ در سامانه ستاد اعلام نمی‌شوند و شرکت‌های خصولتی نیز در آن حضور ندارند؛ لذا به نظر می‌رسد سامانه ستاد مانع از بروز شفافیت در روند کار شده است.**
مصطفی بهنیا، عضو هیات‌مدیره انجمن پیمانکاران عمرانی آذربایجان شرقی نیز در خصوص سامانه ستاد گفت: در آیین‌نامه اجرایی سامانه ستاد ابلاغی سال 90، این سامانه به‌صورت شفاف تا پرداخت وجه تعریف شده است، اما اکنون پرداخت وجهی وجود ندارد؛ زیرا تمامی مناقصات با اسناد خزانه اسلامی انجام می‌شود و پرداخت اینترنتی که در پیوست 5 آیین‌نامه ستاد به آن اشاره شده، محقق نشده است.
وی مورد بعدی را امنیت داده‌ها و محرمانه بودن محتوای پاکت‌ها و قیمت‌ها عنوان کرد و گفت: **در بخشنامه هیات وزیران به‌صراحت آمده دستگاه‌های نظارتی به‌صورت برخط و آنلاین باید سامانه را تحت نظارت داشته باشند؛ اما این امر نیز تاکنون محقق نشده است.**
بر اساس اظهارات بهنیا، موضوع بعدی در مورد کارمزدی است که برای تامین هزینه مجری (شرکت بهسازان ملت از جمله شرکت‌های اقماری بانک ملت) دریافت می‌شود، این کارمزد تا نیم درصد منظور شده؛ هرچند باید رقم ثابتی باشد و اینکه بر اساس رقم معامله تعیین شود. این کارمزد رقم معاملات را بالا می‌برد، زیرا پیمانکاران مجبور می‌شوند آن را در برآوردهای خود لحاظ کنند و در نتیجه بار مالی برای دولت دارد. بنابراین **با توجه به ماده 37 قانون محاسبات که تصریح دارد، وصول هر نوع درآمد باید به موجب قانون باشد، دریافت این کارمزد با توجه به رقم معاملات، همخوانی ندارد.**
وی با توجه به اینکه پروژه‌های عمرانی یک متولی دارد و آن‌هم سازمان برنامه و بودجه است، ادامه داد: این کار به وزارت صنعت، معدن و تجارت سپرده شده و اثری از سازمان برنامه و بودجه هم نیست، اما سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان متولی پروژه‌های عمرانی باید حضور داشته باشد.
پاسخ به ابهامات پیرامون سامانه ستاد
در پاسخ به ابهامات و اشکالات متعدد مطرح‌شده در خصوص سامانه ستاد، امیر اصغری، مدیر این سامانه ابراز کرد: حضور در این سامانه برای دستگاه‌های دولتی یک الزام است ولی برای تامین‌کنندگان و توزیع‌کنندگان الزامی وجود ندارد. در حال حاضر حدود 5 هزار دستگاه اجرایی، شهرداری‌ها و دانشگاه‌ها عضو سامانه تدارکات هستند. بیش از 38 هزار مناقصه در سامانه تدارکات انجام شده و در حدود 45 هزار میلیارد تومان تبادل مالی صورت گرفته که بیش از 52 درصد در 9 ماهه اخیر بوده است. همچنین 37 هزار مزایده داخل سامانه صورت گرفته و این نشان می‌دهد که سامانه پذیرفته شده است. البته بدیهی است مشکلاتی در روند تکامل این سامانه وجود دارد.
وی با بدیهی خواندن وجود برخی مشکلات در روند تکامل این سامانه، تصریح کرد: از جمله مشکلات موجود، تعداد اندک تولیدکنندگان حاضر در سامانه است که حدود 68 هزار بوده و می‌توان با ترغیب آنها به حضور در سامانه، این فضا را رقابتی‌تر کنیم.
اصغری در مورد حضور نداشتن بخش خصوصی در کمیته ماده 11 نیز گفت: تشکل‌های بخش خصوصی در این کمیته نماینده‌ای ندارند، اما همیشه نظرات آنها را دریافت و اعمال کرده‌ایم!
مدیر سامانه ستاد وجود اسناد خزانه اسلامی در سامانه نیز گفت: اصلاح این امر در دستورکار قرار دارد و طبق ماده 9 تا پایان امسال انواع معاملات با انواع پرداخت‌ها، پیاده‌سازی خواهد شد. **در مورد امنیت نیز سازمان بازرسی، دیوان محاسبات و وزارت اطلاعات دسترسی با سامانه دارند و نظارت می‌کنند، البته این نظارت‌ها برخط نیست. همچنین قیمت‌ها رمزنگاری شده‌اند و دستگاه اجرایی تا زمان بازگشایی پاکت‌ها نمی‌تواند از قیمت‌ها مطلع شود.**
وی انتقادهای موجود در مورد قیمت کارمزد را هم وارد دانست و ادامه داد: این قیمت نباید وابسته به رقم معامله باشد برای همین به سازمان حمایت پیشنهاد شده است تا برای این منظور سقف قیمتی مشخص شود.
اصغری افزود: شرکت بهسازان به‌عنوان بخش خصوصی و تولیدکننده این نرم‌افزار 4 تا 5 سال درآمد نداشته و الان حدود یک سال است که به درآمد رسیده و اشتغال ایجاد کرده است. پس از تکمیل نیز به‌عنوان پشتیبان حضور خواهد داشت و کارمزد نیز به‌ازای هر تراکنشی به بخش خصوصی یعنی مجری واگذار می‌شود.
در جلسه‌ای که در اتاق بازرگانی برگزار شده در نهایت مقرر شد با جمع‌بندی مشکلات و بررسی تکمیلی آنها، پیشنهادهای فعالان بخش خصوصی در صحن اصلی کمیته ماده 12 مطرح شود.
انتقاد اتحادیه‌ها به عملکرد سامانه ستاد
اما این تنها برخی از اعضای اتاق بازرگانی نبودند که به عملکرد سامانه ستاد انتقاد و ابهام وارد کردند. هفته قبل مشکلات «سامانه ستاد» با حضور امیر اصغری، مدیر سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد) و روسای اتحادیههای صنفی نیز بررسی شد که خروجی این نشست نیز نشان می‌داد، روسای اتحادیه‌ها هم نگاه منفی به عملکرد سامانه ستاد دارند.
در این میان سیدمهدی میرمهدی، رییس اتحادیه صنف فناوران رایانه تهران با بیان اینکه «سامانه ستاد» سه ایراد عمده دارد، گفت: عدم تایید پروانه کسب، هماهنگی کارپرداز با واحدهای صنفی و همچنین نحوه تشخیص اصالت کالا از ایرادهای مهم سامانه مذکور است که باید رفع شود.
وی در مورد مشکل عدم تایید پروانه کسب در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد)، توضیح داد: **در حال حاضر بسیاری از افرادی که در این سامانه ثبت‌نام کردهاند، پروانه کسب ندارند و با شرکت در مناقصه‌های دولتی حق فعالان صنفی دارای مجوز کسب را ضایع می‌کنند.**
وی افزود: مسوولان سامانه ستاد باید تدابیری اتخاذ کنند که فقط افراد دارای مجوز کسب بتوانند در این سامانه ثبت‌نام کنند.
میرمهدی در مورد مشکل هماهنگی کارپرداز با واحدهای صنفی نیز گفت: **افرادی که در مناقصه‌ها شرکت می‌کنند نباید از قیمت‌های ارایه‌شده خبر داشته باشند. این در حالی است که برخی کارپردازها قیمت را اعلام می‌کنند و فرد با 10 هزار تومان زیر قیمت میتواند برنده مناقصه شود.**
وی همچنین افزود: نحوه تشخیص اصالت کالا نیز بسیار مهم است. **متاسفانه مرجعی در سامانه ستاد برای احراز اصالت کالا وجود ندارد. برخی کالاهای تقلبی با قیمت‌های به مراتب ارزان‌تر در مناقصه‌ها برنده می‌شوند و به این ترتیب واردکننده یا تولیدکننده کالای اصلی و باکیفیت متضرر می‌شود.**
همچنین رییس اتحادیه صنف فناوران رایانه تهران پیشنهاد داد که حق اعضای دارای پروانه کسب با توجه به باز بودن دست واردکنندگان در قیمت‌ها از بین نرود؛ یعنی سقف قیمتی کالا برای واردکننده و فروشنده مشخص باشد تا در کار هم دخالتی نداشته باشند.
نشست خبری مدیر سامانه ستاد
اما در نتیجه افزایش انتقادهای فعالان صنفی و خصوصی پیرامون عملکرد سامانه ستاد، امیر اصغری، مدیر سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد)، یک نشست خبری با حضور نمایندگان برخی رسانه‌ها برگزار کرد که تقریبا تمام این نشست خبری به گزارش‌های آماری و عملکردی ستاد پرداخته شد تا به پاسخ و تدابیر لازم درباره انتقادات و ابهامات.
در بخشی از این نشست خبری مدیر ستاد با ارایه آمار قبلی گفت: تمامی اجزای سامانه مبتنی بر قوانین و قواعد قانونی است و به این ترتیب کنترل سیستمی نیز صورت خواهد گرفت؛ ضمن اینکه امنیت از دیگر ویژگی‌های سامانه ستاد بوده و از آنجا که در این سامانه از رمزنگاری متقارن استفاده شده، خیال مناقصه‌گذار و مناقصه‌گر از محرمانه ماندن اطلاعات آسوده است.
این مقام مسوول در وزارت صنعت، معدن و تجارت با بیان اینکه با استفاده از سامانه ستاد، حدود ۹ میلیون کاغذ حذف خواهد شد، گفت: این موضوع صرفه‌جویی قابل توجهی برای کشور به حساب می‌آید؛ این در حالی است که از طریق سامانه ستاد، مسیر مناسبی برای ارایه آمار به‌روز و کارآمد به دستگاه‌های اجرایی و نظارتی فراهم می‌شود.
وی گفت: از سال آینده با توجه به الزام قانونی برنامه ششم توسعه، حجم ورود دستگاه‌های اجرایی به سامانه ستاد، رشد قابل توجهی خواهد داشت. وی همچنین ادامه داد: الکترونیکی‌کردن به معنای حداقل شدن تخلفات نیست، بلکه نکته مهم این است که ریسک تخلفات بالا می‌رود و دستگاه‌های نظارتی نیز دسترسی کامل برای برخورد با فساد را دارند.
اصغری گفت: در حال حاضر دستگاه‌های نظارتی مانند سازمان بازرسی و دیوان محاسبات می‌توانند اطلاعات هر معامله‌ای را از سامانه ستاد دریافت کنند و البته یکی از برنامه‌های مهم در سامانه ستاد استفاده از اپلیکیشن‌های موبایلی به جای توکن یا پلتفرم سخت‌افزاری نگهداری امضای دیجیتال است که این موضوع به کاهش هزینه‌ها برای خدمت گیرندگان امضای دیجیتال منجر می‌شود؛ زیرا هزینه هر توکن حدود ۲۰۰ هزار تومان است و عمدتا از خارج کشور وارد می‌شود.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
آن‌طور که به نظر می‌رسد، انتقادها و ابهامات بخش خصوصی به مراتب مهم‌تر از اعداد و ارقام اعلامی از سوی مدیران دولتی سامانه ستاد است. قدر مسلم با راه‌اندازی هر سامانه در هر حوزه‌ای آمار و ارقامی از میزان بارگذاری اطلاعات، تعداد دستگاه‌های همکار و بهره‌بردار، نتایج و صرفه‌جویی‌های ناشی از راه‌اندازی سامانه و اطلاعات و ارقام مثبتی از این دست یافت می‌شود، اما آنچه مهم است، خروجی عملیاتی این سامانه‌ها است که نیازمند شفاف‌سازی و پاسخگویی است.
**به هر حال سوابق گزارش‌های مرسوم و ارایه‌شده از سوی مدیران دولتی از گذشته تا کنون را که بررسی کنیم، همواره جز پیشرفت و نقاط مثبت هیچ‌چیز دیگری دیده نمی‌شود!** (منبع:عصرارتباط)