معصومه بخشی پور: سند سیاست‌ها و الزامات کلان حمایت از رقابت و مقابله با انحصار سکوهای فضای مجازی هفتم مردادماه امسال به دستور رئیس جمهور توسط دبیر شورای عالی فضای مجازی ابلاغ شد.
این سند از آن جهت دارای اهمیت است که با توجه به توسعه اقتصاد سکویی (پلتفرم) در دنیا و نیز به واسطه ویژگی‌های منحصر به فرد پلتفرم‌ها از جمله کنترل قابل توجه بر کلان داده‌ها و بهره گیری از اثرات قدرتمند شبکه ای، نگرانی‌های جدی در خصوص شکل گیری و تقویت انحصار، کاهش رقابت پذیری و افزایش موانع ورود به بازار برای کسب و کارهای نوپا در این زمینه وجود دارد.
پلتفرم (سکو) به بستر نرم‌افزاری یا سخت‌افزاری گفته می‌شود که به‌عنوان زیرساخت اجرا یا توسعه در یک سامانه استفاده می‌شود. بر اساس این تعریف، در حوزه‌های فناوری و کسب و کار اینترنتی، پلتفرم بستری فناورانه است که می‌تواند تعامل دوسویه‌ای و یا چندسویه را مدیریت کند و به همین دلیل شبکه‌های اجتماعی، پیام رسان ها و سایت‌های تجاری آنلاین به نوعی پلتفرم محسوب می‌شوند.
با این وجود بررسی‌های جهانی نشان می‌دهد که موضوع ایجاد انحصار در فضای کسب و کار سکوهای فضای مجازی و نحوه مواجهه با آن به یک دغدغه برای کشورها تبدیل شده است. به همین دلیل قانونگذاری و تنظیم‌گری در حوزه تقویت رقابت و مقابله با انحصار، تقریباً در اکثر کشورهای دنیا از دو سال پیش با جدیت آغاز شده است.
از این رو در داخل کشور نیز با توجه به روند رو به افزایش چالش‌ها، پرونده‌ها و منازعات مرتبط با شکل‌گیری انحصار یا بروز و ظهور رفتارهای ضد رقابتی در بازار کسب و کارهای فضای مجازی، سند سیاست‌ها و الزامات کلان حمایت از سکوهای فضای مجازی و مقابله با انحصار در این حوزه تدوین شده است.
این سند با هدف تضمین حفاظت حداکثری از حقوق کسب و کارها و برنامه‌ریزی همه‌جانبه برای بهبود شرایط آنها در فضای مجازی تدوین شده است تا با مقابله با شکل گیری انحصار در بازار سکوهای فضای مجازی، موانع ورود کسب وکارهای نوپا به بازار سکوها کاهش یابد.
در این زمینه ابوالحسن فیروزآبادی رئیس مرکز ملی فضای مجازی گفته است: «مفاد سند، مصادیق اقدامات ضد رقابتی در بازار کسب و کارهای فضای مجازی را روشن ساخته، از طریق ایجاد و ارتقا شفافیت، ارائه دهندگان خدمات سکو را از تبعیض قائل شدن میان کسب و کارهای بهره بردار منع کرده، با سو استفاده از قدرت و موقعیت بازار برای محدودسازی رقبا مقابله کرده و ادغام‌ها و تملک‌هایی که انحصار را تقویت میکنند، محدود خواهد ساخت.»
در همین رابطه هادی سجادی، دبیر کمیسیون عالی تنظیم مقررات و معاون امور اقتصادی و تنظیم مقررات مرکز ملی فضای مجازی در خصوص ابلاغ و انتشار «سند سیاست‌ها و الزامات کلان حمایت از رقابت و مقابله با انحصار سکوهای فضای مجازی» به سوالات خبرنگار مهر پاسخ داد.
متن این گفتگو به شرح زیر است.
* به عنوان نخستین سوال، سند الزامات کلان حمایت از رقابت پلتفرم‌ها و جلوگیری از انحصار در فضای پلتفرمی کشور، شامل چه مواردی است و چه سازوکارهایی برای جلوگیری از انحصار در این مصوبه درنظر گرفته شده است؟
این سند با هدف تقویت فضای رقابتی، رفع انحصارهای موجود، جلوگیری از ایجاد انحصارهای جدید و ممانعت از ارتکاب اعمال ضدرقابتی توسط سکوهای فعال در فضای مجازی کشور تدوین شده است.
با توجه به اینکه فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ با عنوان «تسهیل رقابت و منع انحصار»، یک قانون مناسب و قدرتمند در زمینه مقابله با انحصار است و در مقایسه با بسیاری از کشورها قانون پیشرو و کاملی به شمار می‌آید، ما در سند تدوین شده دغدغه اصلی مان تبیین و تشریح مصادیق بروز رفتارهای ضدرقابتی یا ایجاد انحصار در فضای مجازی بوده است تا به عنوان پشتیبان قانون فعلی، راه را برای شورای رقابت و بقیه تنظیم گران این حوزه روشن سازد.
اهم موضوعاتی که به آن پرداخته ایم شامل مباحثی چون مقابله با باندلینگ های غیر موجه و سو استفاده از موقعیت مسلط در بازار، مباحث بی طرفی سکویی و بی طرفی دستگاهی، لزوم شفافیت الگوریتمی، الزامات ادغام و تملک و توسعه افقی و عمودی کسب وکارها، الزامات سکوها در برابر کسب و کارهای بهره مند مانند عدم تحمیل بندهای قراردادی ناعادلانه و الزمات سکوها در برابر کاربران مانند موضوعات مرتبط با حفاظت از داده بوده است.
از سوی دیگر در این سند بندهایی وجود دارد مبنی بر این که شورای رقابت، تعاریف و معیارهای خود را متناسب با الزامات و ویژگی‌های فضای مجازی بازنگری کند، مثلاً در تعریف بازار مرتبط، تعریف استاندارد رفاه مشتری یا تشخیص نشانه‌های بروز انحصار در بازار، عواملی چون اثرات شبکه ای مستقیم و غیرمستقیم و میزان داده‌های در اختیار سکوها را نیز لحاظ کند.
* این مصوبه دقیقاً شامل چه پلتفرم‌هایی می‌شود و هم اکنون به کدام دسته از بازیگران فضای مجازی و کسب و کارها ابلاغ شده است؟
این مصوبه تمامی سکوهای فعال بر بستر فضای مجازی را شامل می‌شود، چه آن‌هایی که در بازارهای دوسویه فعالیت میکنند و چه آنها که بازارهای چندسویه را هدف گرفته اند.
مخاطب اصلی این سند شورا و مرکز ملی رقابت است که سند به آن ابلاغ شده است، اما سایر تنظیم گران فعال در کشور علاوه بر این که در تدوین سند مشارکت فعال داشته اند، ملزم به رعایت آن نیز هستند.
* هدف از تدوین این سند چیست و آیا برای ساماندهی فضای کسب و کارهای بومی در مقابل کسب و کارهای خارجی فضای مجازی، برنامه مشخص و قوانینی تدوین شده است؟
هدف سند به طور واضح این است که از ثبات بازار کسب و کارهای سکویی فضای مجازی صیانت کند و موانع ورود را برای بازیگران نوپا کاهش دهد. وقتی این هدف محقق شود، خود به خود کاربران سکوها هم به واسطه فضای رقابتی ایجاد شده، از مضرات و مخاطرات ایجاد انحصار در امان خواهند ماند.
در مواردی تنها یک بازیگر فعال در برخی حوزه‌ها داریم که سند در این مورد هم کارگشا خواهد بود؛ زیرا تکیه ما در تدوین سند بروز و ارتکاب اقدام غیررقابتی بوده است و مصادیق این اقدامات هم تبیین شده است، لذا حتی یک بازیگر منفرد و منحصر در یک بازار مشخص هم به طور مثال نمی‌تواند بندهای قراردادی را به کسب و کارهای بهره بردار تحمیل کند یا این که به صورت بی رویه اقدام به توسعه فعالیت خود در سایر لایه‌های زنجیره تأمین کند.
هدف مهم دیگر سند این است که معیارها و ویژگی‌های رقابت در بازار کسب وکارهای فضای مجازی و وجوه تمایز آنها با کسب وکارهای فضای سنتی را در جهت مواجهه با چالش شکل گیری انحصار در این فضا، در اختیار متولی و تنظیم گر رقابت کشور، یعنی شورای رقابت قرار دهد.
از طرفی در این سند، لزوم تنظیم گری پیشینی نیز مورد تأکید قرار گرفته است. زیرا همانطور که می‌دانید در بازار سکوهای فضای مجازی به واسطه ویژگی‌هایی چون صرفه اقتصادی قابل توجه توسعه مقیاس و توسعه قلمرو، وجود اثرات شبکه ای قدرتمند، قدرت حاصل از در اختیارگیری کلان داده‌ها و امکان ایجاد وابستگی در کاربران و دشواری جابه‌جایی میان سکوها برای کاربر، اولاً انحصارها به سرعت شکل می‌گیرند و ثانیاً اگر بازیگری به قدرت انحصاری دست یابد، بازگرداندن بازار به مسیر ثبات و سلامت و از میان برداشتن این انحصار بسیار دشوار خواهد بود.
لذا در سند سیاست‌ها و الزامات کلان حمایت از رقابت و مقابله با انحصار سکوهای فضای مجازی به طور مثال بر لزوم فعال سازی رویه‌های تحقیق و تفحص شورای رقابت و لزوم گزارش گیری های منظم تأکید کرده ایم تا تنظیم گری پیشینی در مقابل تنظیم گری پسینی تقویت شود.
* برای جلوگیری از انحصار پلتفرم‌های خارجی در این سند چه قوانینی در نظر گرفته شده و چه شرایطی وضع شده است؟ آیا این پلتفرم‌ها ملزم به اخذ مجوز و یا تاسیس دفتر نمایندگی در ایران خواهند شد؟
اگرچه تمامی الزامات این سند در خصوص سکوهای خارجی نیز صادق و برقرار است اما تمرکز سند بیشتر بر سکوهای داخلی و تنظیم گری آنها بوده است، چرا که با موارد بسیاری مواجه شده بودیم که انحصارهایی در حال شکل گیری است که در نهایت به از میان رفتن نظم بازار و متضرر شدن کاربران خواهد انجامید.
البته واقفیم که موضوع انحصار سکوهای خارجی در کشور و خروج حجم عظیمی از داده‌های کاربران از کشور بسیار حائز اهمیت و بعضاً مخاطره برانگیز است اما همان گونه که می‌دانید تعیین تکلیف در این خصوص مستلزم اقدامات جدی در حوزه‌های دیگری مانند بحث تقویت دیپلماسی و رایزنی‌های بین المللی در جهت قانونمندسازی فعالیت این سکوها و همچنین وضع قوانین و مقررات مرتبط، مانند آن چه اخیراً در پارلمان ترکیه تصویب شده، است.
* با توجه به اینکه این سند با توجه به بررسی وضعیت کسب و کارهای فضای مجازی در کشور تدوین شده، نتایج این بررسی چه بوده است؟ کدام کسب و کارها بیشتر با مقوله انحصار مواجه هستند و تهدیدات ناشی از انحصار مربوط به کدام کسب وکارها است؟
همان طور که می‌دانید موضوع شکل گیری مدل‌های کسب و کار سکویی در کشور ما قدمت خیلی زیادی ندارد اما در همین مدت اندک برخی از بازیگران این عرصه چنان قدرت گرفته اند که می‌توان گفت رقابت با آنها دیگر تقریباً غیرممکن است. این موضوع می‌تواند آسیب‌های بسیاری را متوجه کاربران سکوها، چه عموم مردم و چه کسب و کارهای بهره بردار کند.
وقتی یک پلتفرم به انحصار دست یافت و در کاربران ایجاد وابستگی کرد دیگر نه برای افزایش قیمت ارائه خدمات مانعی بر سر راهش است و نه این که الزامی برای ارتقاء یا حتی حفظ کیفیت خدمات و محصولات خود دارد.
با مواردی مواجه شده ایم که پلتفرم، بندهای قراردادی ناعادلانه را به کسب و کارهای بهره بردار تحمیل کرده، مثلاً آنها را از ارائه خدمت در سایر سکوها منع کرده یا اینکه در الگوریتم‌های رتبه بندی خود، شفافیت لازم را نداشته و میان کسب وکارهایی که خود منفعتی از آنها داشته با سایر کسب و کارها، تبعیض قائل شده است.
شاید در وهله اول مواردی در خصوص سکوهای ارائه دهنده خدمات حمل و نقل یا ارائه دهنده خدمات رستوران و غذا توجه ما را به خود جلب کرد اما با بررسی‌های بیشتر متوجه شدیم در خیلی از بازارها و حوزه‌های دیگر هم این مسائل وجود دارد. مثلاً در میان سکوهای فعال در بازارهای برنامک‌های دستگاه‌های هوشمند (اپلیکیشن‌ها) یا بازارگاه های همتا به همتا هم مسائل غیررقابتی فراوانی مشاهده شده که مواردی از آنها به شورای رقابت هم ارجاع شده است.
* وضعیت پلتفرم‌های بومی پس از این مصوبه، چگونه خواهد بود و این سند از چه زمانی قابلیت اجرا دارد؟
نکته حائز اهمیت این است که در سراسر دنیا، لزوم چاره اندیشی در خصوص مسأله بروز انحصار در بازار سکوهای فضای مجازی به یک دغدغه تبدیل شده است.
بسیاری کشورها بررسی‌های خود را شروع کرده اند، مثل ما کارگروه تشکیل داده و الزاماتی وضع کرده اند. مثلاً در جدیدترین رخداد این حوزه در تاریخ ۸ مرداد کمیته ضد انحصار کنگره آمریکا مدیران عامل چهار غول فناوری یعنی گوگل، فیسبوک، آمازون و اپل را فراخوانده و در یک جلسه ۵ ساعته آنها را به مواردی از رفتارهای انحصارطلبانه و ضدرقابتی محکوم کرده و از آنها توضیح خواسته است. لذا باید توجه کرد که این خطر در همه دنیا حس شده و لزوم پرسش گری و مطالبه گری احساس شده است.
خوشبختانه ما در این حوزه به موقع عمل کرده ایم و انتشار این سند گام خوبی است که دغدغه مندی ما را نشان می‌دهد. اینجا لازم است از دکتر شیوا رئیس شورای رقابت و همکارانشان بابت اینکه در کارگروهی که برای نهایی سازی سند تشکیل شد مشارکت فعال داشتند تشکر کنم که ما را خالصانه یاری کردند.
سند پس از اینکه در کمیسیون عالی تنظیم مقررات مرکز ملی فضای مجازی طرح شد و در کارگروه مذکور، اصلاح و نهایی شد با دستور ریاست جمهور ابلاغ شده و در اختیار شورای رقابت قرار گرفته است. البته باید بگویم با توجه به همکاری خوبی که شکل گرفته تا همین حالا هم مفاد سند در تصمیم گیری های شورای رقابت مدنظر قرار گرفته است.
این نکته نیز مهم است که مطابق این سند، کارگروهی که در مرکز ملی فضای مجازی با مشارکت مرکز ملی رقابت، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان تنظیم مقررات، صدا و سیما، سازمان نظام صنفی رایانه‌ای و اتحادیه کسب و کارهای اینترنتی تشکیل داده ایم، به عنوان بازوی مشورتی شورای رقابت به فعالیت خود ادامه می‌دهد و سند را هم در بازه‌های زمانی مشخص بازنگری می‌کند که اگر نیاز به اصلاح یا به روز رسانی بود، اقدام شود.
